Allende el
estado moderno
1. La
cuestion taxonomica
El primer doctrinario que utilizó la voz «Stato» como
nombre genérico que incluía diversas formas políticas
fue Maquiavelo1,
y el uso se impuso pronto. La cuestión de si las
estructuras constitucionales de Sumeria, Asiria, Egipto,
Persia, Atenas, Macedonia, Roma, la China Tang, Bizancio,
el Sacro Imperio, el Califato, Borgoña, Castilla,
Florencia, Escocia, Venecia, etc. pueden calificarse como
Estados o hay que reservar este vocablo sólo para la
configuración institucional de algunas sociedades
occidentales postrenacentistas es interesante; pero no
esencial. El problema taxonómico se obvia con una
expresión sobre la que existe amplio consenso
académico, el Estado «moderno».
El Estado moderno aparece en el siglo XV tras un proceso
de autoafirmación política frente a poderes universales
como la Iglesia y el Imperio, y frente a poderes locales
como las ciudades y los señorios. El primer Estado
moderno es la España de los Reyes Católicos donde, a
diferencia de Francia, no fue necesario superar el
feudalismo. Ese Estado moderno supone unas fronteras
estables, una población homogénea (la nación), y un
poder soberano sin límites ni intermediarios hacia el
interior y frente al exterior. El Estado moderno ha
recorrido varias etapas: estamental, absoluto, liberal, y
totalitario; ahora reviste una forma híbrida de las dos
últimas, el llamado Estado de bienestar que se encuentra
en crisis no sólo por el fracaso de la herencia
totalitaria de pretender abarcarlo todo y ocuparse del
ciudadano desde la cuna hasta la tumba, sino también
porque las fronteras se han permeabilizado, la soberanía
se ha convertido en ficticia, y las nacionalidades en una
base problemática e insuficiente. En Europa, laboratorio
político desde los griegos, el Estado moderno padece
agotamiento.
2. FRONTERAS VIRTUALES
Desde sus orígenes, el Estado moderno se empeñó en una
lucha por la defensiva o expansiva determinación de
fronteras. En Francia Luis XI cuya primera anexión a
expensas de Aragón fue el Rosellón, duplicó en veinte
años la extensión de sus dominios; hizo falta más de
un siglo para aproximar la traza del exágono a la
actual. En España, la operación quedó prácticamente
ultimada en 1492 con la reconquista de Granada. Pero el
mapa de Europa, matriz y campo de experimentación del
Estado moderno, no cesó, al precio de terribles guerras,
de registrar desplazamientos de límites, los últimos en
1945. Por áreas periféricas como Alsacia o Pomerania se
han vertido ríos de sangre. Los cambios más recientes
no han sido acumulaciones o pérdidas, sino secesiones y
subdivisiones como las de1 Este o los Balcanes.
La historia del Estado moderno se sustancia en cuestiones
fronterizas, primariamente nacionales y secundariamente
imperiales, porque se consideraba que la extensión
territorial implicaba incremento de poder: más
población, más riqueza, y limites mejor defendibles.
Los atlas históricos de Europa son fiel reflejo del ir y
venir de las fronteras establecidas por los sucesivos
tratados de paz. Se levantan fortalezas y aduanas, es
decir, barreras para las personas, las mercancías, y las
ideas. Cruzar una raya supone costes. Dentro de su
territorio, el Estado moderno tiende a unificar el
ordenamiento jurídico, la fiscalidad y el mercado. El
grado de centralización, que llega a ser muy avanzado en
la Francia de Luis XIV y en la España de Felipe V,
varía según los Estados y los tiempos.
El Estado moderno se ha caracterizado por unas fronteras
revisables, pero estancas. Esa nota distintiva está en
acelerado trance de volatilización.
La rapiña territorial sufrió un trascendental retroceso
con la veloz desaparición de los imperios
contemporáneos. Se llegó a un consenso internacional
sobre la autodeterminación de todas las colonias,
incluso las definidas por fronteras totalmente
artificiales. En los Estados más recientes ha habido
fogonazos de territorialismo violento -enfermedades
infantiles y en parte arcaizantes- de neonacionalismos
culturales o racistas. Pero lo dominante ha sido la
renuncia a la reconquista de presuntas áreas
«irredentas», el caso prototípico es el de Alemania,
tan mutilada después de la derrota de su III Reich y que
parece haberse olvidado hasta de la entrañable Prusia de
Kant. Las tensiones geográficas subsistentes son casi
insignificantes comparadas con las de antaño. El
cerramiento geográfico de los Estados se ha ido
devaluando desde la constitución de la CECA hasta
alcanzar mínimos históricos.
El único retroceso se ha producido en los océanos.
Desde la idea renacentista de los mares libres se ha
llegado a la extensión teórica de las aguas de dominio
y al reparto de los caladeros. Pero esto último responde
más a un propósito ecológico y racionalizador que a
una exigencia de jurisdicción exclusiva.
Todavía a mediados del siglo XX, un Estado moderno
podía aislar informativamente a su población como lo
hizo, por ejemplo, la URSS. Hoy, el establecimiento de
censuras, consignas y ortodoxias doctrinales dentro de un
Estado resulta muy difícil a causa de la globalización
de los medios de comunicación mediante los satélites e
internet. En tiempo real se asiste a acontecimientos
acaecidos en lejanos lugares y con perspectivas visuales
más privilegiadas que las de los vecinos inmediatos. Los
descubrimientos científicos se divulgan inmediatamente.
No ya lo esencial, sino algo subalterno como la anécdota
amorosa de un gobernante o de un cómico es seguida desde
cualquier latitud.
Perdura el secretismo en ciertos ámbitos como el
militar. Pero el área de los antiguos «arcana imperii»
no cesa de estrecharse, incluso de anularse para ciertos
círculos de información superior: ningún Estado puede
escapar a los minuciosos observadores orbitales.
Ya no hay barreras infranqueables para la información.
También las fronteras se han ido permeabilizando a las
mercancías, gracias a las uniones aduaneras y a la
progresiva liberalización del comercio internacional. El
mercado se globaliza no sólo en el sentido de que el
proteccionismo se debilita, sino de que la oferta y la
demanda se hacen transnacionales, y no hay modo de
impedir que una ubicua publicidad universalice el consumo
de un producto. Las modas pierden en localismo para
acercarse al ecumenismo: en pocas semanas un modelo de
prenda o de electrónica adquiere actualidad planetaria.
La tasación de precios y el «dumping» estatales son
cada día menos viables.
La mercancía más decisiva, que es el dinero no
metálico, también ha superado las fronteras. Se han
consolidado las divisas refugio a las que se acude desde
cualquier país y que son las que fijan los precios de
materias básicas. Y se han integrado los mercados
financieros. Los fondos de ahorro o de pensiones apenas
conocen barreras políticas. Las bolsas de bonos y
acciones se han interconectado: una crisis en Oriente
repercute en Nueva York o Londres. La informática ha
globalizado el sistema financiero.
Paralelamente a la liberalización del tráfico de
mercancías y de capitales se han desarrollado las
empresas multinacionales que no sólo ignoran las
fronteras, sino que se encuentran en condiciones de
soslayar las restricciones estatales supervivientes
mediante la relocalización de los centros de producción
de piezas o de montaje. Estas empresas, cada vez más
potentes, son los arquetípicos protagonistas de una
economía allende el Estado moderno.
En la medida en que hubo una comunidad de naciones, como
la Cristiandad, se fue configurando un Derecho
internacional del que Francisco de Vitoria fue su primer
teórico. Después de la reforma protestante y de la
secularización ilustrada, las contemporáneas Sociedad
de Naciones y la Organización de Naciones Unidas
auspiciaron una consolidación de normas consensuadas,
superiores a las nacionales. Pero la permeabilización de
las fronteras ha exigido un paso más, la crea-ción de
ordenamientos jurídicos supranacionales como los que
dicta, por ejemplo, la Unión Europea sin que sea
necesaria la unanimidad «Ubi societas ibi ius» y, por
eso, la sociedad transnacional está engendrando un
Derecho que desconoce las fronteras.
El desplome del socialismo real ha mundializado la
democracia partitocrática en el interior de los Estados,
y sus partidos políticos también han superado las
fronteras constituyendo Internacionales inspiradas en la
socialista que, por razones dogmáticas, fue la pionera,
aunque con el antecedente de la Santa Alianza, la
internacional dinástica. Un proceso análogo han seguido
otras organizaciones como los sindicatos obreros y las
patronales. Los cuerpos sociales intermedios se han ido
adaptando a la progresiva disolución de las fronteras
estatales.
Finalmente, el desarrollo de las armas intercontinentales
ha exigido coaliciones como la Atlántica o la de
Varsovia y tratados restrictivos como los rusoamericanos.
Moscú y Washington podrían aniquilarse mutuamente con
misiles de largo alcance, a despecho de todas las
fronteras intermedias que así cobran una existencia
meramente nominal. Ya no hay Estados «colchón». La
tecnología militar asestó el golpe de gracia a los
lindes esforzadamente trazados sobre los mapas por el
Estado moderno, consustancial a tales confinamientos.
En suma, las fronteras estatales se permeabilizan a la
información, a las mercancías, a los capitales, a las
personas, a las normas, a las organizaciones y a las
armas. ¿Qué es lo que aun contienen y aislan? La
creciente desterritorialización del Estado moderno no
cesa de difuminar una de sus notas más características.
3. LA SOBERANIA RETORICA
Para conceptualizar el Estado absoluto, se inventó en el
siglo XVI la noción de soberanía o capacidad de decidir
en última instancia y por la fuerza qué es lo justo.
Tal concepto era simplemente descriptivo y afirmativo
pues carecía de fundamentación racional. ¿Por qué la
voluntad de un monarca debería pretender la
infalibilidad? Nadie ha contestado satisfactoriamente a
esa radical interrogación. La pluralidad de soberanías
consolidó la anarquía internacional hasta extremos como
la alianza del «cristianísimo» Francisco I con los
turcos para hacer frente al «católico» Carlos V. Así
Francia afirmaba su total independencia de la
Cristiandad.
Desde tiempos de Bodino, la soberanía se convirtió en
una especie de tabú jurídico a pesar de su carácter
puramente declarativo y dogmático y de su
contradictoriedad con el fundamental imperativo ético de
un bien específico del género humano. Frente a no pocos
obstáculos y restricciones, el Estado moderno mantuvo
ese tabú hasta que, a mediados del siglo XX, las grandes
potencias se reservaron el derecho de veto en el Consejo
de Seguridad de la ONU, privando de la soberanía
teórica y práctica al resto de los Estados.
Posteriormente, las dos superpotencias redujeron la
función soberana a una bipolaridad de hecho. La misma
Inglaterra hubo de renunciar a su intervención en Suez.
Tras la reducción de Rusia a potencia secundaria, sólo
queda un Estado moderno que efectivamente es soberano,
los Estados Unidos que por doquier -Panamá, Oriente
Medio, los Emiratos, o Bosnia- intervienen como árbitro
y guardián planetario.
Excepto Estados Unidos ¿qué gobierno es efectivamente
soberano, o sea, capaz de imponer en última instancia su
interpretación de lo justo? Incluso la solitaria
superpotencia tropieza con limitaciones como en la guerra
del Golfo Pérsico, interrumpida antes del aplastamiento
del agresor.
La soberanía fue un arma jurídica que se melló cuando
las otras armas la desasistieron. Así es como se ha
convertido para casi todos los Estados modernos en una
ficción retórica:
ad extra», es decir, frente a los demás, el Estado
moderno actual se encuentra limitado por el Derecho
internacional contractual, por normativas supranacionales
como la europea, por el monopolio real de la coacción en
Washington, y por las corrientes de solidaridad
internacional como los fondos comunitarios de cohesión o
los de ayuda al Tercer Mundo.
Y «ad intra», o sea, frente a los súbditos, el actual
Estado moderno está condicionado por los derechos
humanos, por la descentralización administrativa y
política de los municipios, provincias, regiones y
Estados federados, por la aceptación de un permisivismo
moral que restringe el poder legislativo, por el
pluriculturalismo que relativiza la función docente, por
los terrorismos, y por la posibilidad de que los
ciudadanos apelen a Tribunales internacionales con
capacidad de casar las sentencias de la última instancia
estatal.
Al convertirse la soberanía en protocolaria, el Estado
moderno ha perdido su nota jurídica definitoria.
4. LA DESNACIONALIZACION
Contrariamente a lo que sugiere la etimología, las
naciones no nacen, sino que se hacen. Todas las
nacionalidades hispanoamericanas son invenciones
decimonónicas. En el siglo XX, Europa asistió al
intento de crear nacionalidades como la yugoeslava o la
checoeslovaca; en Oriente Medio a otras como la israelita
o la jordana, y en Africa la lista sería tan arbitraria
como dilatada.
La nación es una realidad dinámica que consiste en la
voluntad colectiva de asumir un protagonismo histórico
universal, fundada en una comunidad de tradiciones e
intereses. Esa voluntad, nunca unánime, está siempre
movida por una minoría ambiciosa de poder que fomenta
una especie de macro-
egoísmo social. En el siglo XIX se formuló el llamado
principio de las nacionalidades, según el cual toda
nación tiene derecho a constituirse en Estado soberano.
Pero antes de la declaración de tan infundado principio,
los creadores del Estado moderno trataron de homogeneizar
su base demográfica, ya que no étnicamente, sí
culturalmente. A tal propósito respondió la expulsión
de los judíos, de los musulmanes y de los moriscos en
España, o la imposición del francés sobre otras
lenguas en la Galia del siglo XVI. Las naciones, aunque
fundadas en coincidencias previas, han solido ser
creaciones del Estado moderno y no al revés. De los dos
centenares de miembros de la ONU, apenas veinte tenían
conciencia nacional antes de la I guerra mundial.
Esas naciones, esforzadamente configuradas durante medio
milenio de historia occidental, se encuentran amenazadas
por regionalismos secesionistas y por superaciones
ecuménicas. Algunos autonomismos, como el corso, tienen
antecedentes remotos; pero tanto los antiguos como los
que lo son menos o son simplemente recientes, tienden
ahora a radicalizarse porque el Estado moderno ha
relajado su tensión cohesiva y ha debilitado o perdido
su conciencia de un destino. En toda Europa, desde los
Urales hasta el Atlántico, aparecen regionalismos que
ponen en entredicho la apoyatura nacional del Estado
moderno. Y, como remedando la Historia a escala reducida,
en esos regionalismos se insinúan corrientes
contrapuestas, ya localistas (León frente a Castilla),
ya imperialistas (Euskalerria ante Navarra). Esos
procesos de desvertebración debilitan la específica
apoyatura social del Estado moderno.
Por otro lado, el Estado moderno se encuentra incapaz de
afrontar problemas de superior dimensión como la
ecología, la droga, las epidemias, la guerra, las
materia primas, las comunicaciones, la ciencia, la
técnica, y el equilibrio económico. Ante estos tercos
retos de la realidad se desencadenan movimientos sociales
supranacionales a los que el Estado moderno ha de
plegarse y encaminarse hacia configuraciones
plurinacionales como la Unión Europea. Entre la nación
fragmentada y las comunidades supranacionales ¿qué
queda en la base del Estado moderno? Lo poco que subsiste
adolece de precariedad. Entre el andalucismo y el
europeismo, la nación española de las Cortes de Cádiz
se desintegra y, a la vez, se subsume.
A las contrapuestas fuerzas localistas y cosmopolitas se
une el viejo fenómeno de las migraciones, esta vez
claramente rompedoras de la homogeneidad nacional:
amerindios en Estados Unidos, norteafricanos en Francia,
turcos en Alemania, asiáticos en Rusia, etc. Siglos de
convivencia y de programas activos aun no han logrado
integrar en América a los negros, los latinos, los
anglosajones y los indígenas. Ni siquiera estos últimos
-un pluriverso de etnias y lenguas- se sienten miembros
de una comunidad solidaria. Las migraciones masivas,
aunque coactivamente frenadas en este fin de siglo, son
otro factor de desnacionalización del Estado moderno.
La otra nota definitoria del Estado moderno, la nacional,
no se ha tornado menos problemática que las fronteras o
la soberanía. Es una forma política en trance de
agotamiento para la Europa que la inventó. La
metamorfosis en un super-Estado culturalmente
heterogéneo, abierto a una constante ampliación de
fronteras, y sometido a una lenta reducción de
autarquía es seguramente el último acto del Estado
moderno.
Este proceso es evidente a escala continental europea;
pero es más difuso allí donde el Estado moderno aún no
ha cumplido su ciclo, por ejemplo, en América. Los otros
continentes ¿seguirán más o menos veloces, como hasta
ahora, el camino desbrozado por el viejo mundo? Es lo
probable.
5. EL SUPERESTADO
La unión Europea prefigura la forma política que
sucederá al Estado moderno. No será lo mismo con mayor
dimensión puesto que carece del territorialismo, de la
unitaria pretensión soberana, y de la intención
nacionalizadora. Ha periclitado la lucha por esa
extensión de fronteras a expensas de otros, que
caracterizó al Estado moderno. La Europa unida no ha
cesado de ampliarse. Después de Polonia ¿por qué no
Turquía o Ucrania y, más tarde, Rusia quizás con sus
apéndices asiáticos? ¿Por qué no Hispanoamérica de
la mano de España y de Portugal? Y así sucesivamente.
La rígida territorialidad no es un carácter de la
futura configuración política.
Ese superestado europeo, tan vinculado económica y
militarmente a los Estados Unidos, no se presenta como un
candidato a la bipolaridad en sustitución de Rusia; no
es una voluntad soberana frente a la norteamericana.
Tampoco es una soberanía contra los restos macrofeudales
de los antiguos Estados modernos cuyas peculiaridades no
sólo se respetan, sino que se fragmentan en
regionalismos más o menos folklóricos. No es ni una
confederación de estructuras que conservan sus
soberanías, ni una federación que configura una pugnaz
soberanía nueva. La absolutista noción de soberanía no
se aplica a una forma política respetuosa del
ordenamiento jurídico internacional y de los derechos
humanos, y que renuncia a la guerra como instrumento
político. Desde el punto de vista jurídico, la Unión
Europea es una forma «sui generis», no una
manifestación gigante del Estado moderno.
El superestado no se asienta sobre una nación, ni
pretende nacionalizar por inmersión a las sociedades que
lo sostienen. Su tolerancia doctrinal es amplia y se
extiende a todo lo opinable y contingente de la cultura,
aunque no a su núcleo racional. No puede concebirse a
los gobernantes de la Unión Europea como clones
políticos ni de Felipe V ni de Sabino Arana. La
nacionalidad europea será una noción jurídica, no
sociológica. Las peculiaridades locales continuarán
evolucionando, quizás limándose aristas; pero no
desaparecerán. La idea de nación habrá perdido sentido
político y la «plurinacionalidad» de ese Estado será
ambigua y marginal. Algo enteramente diverso del Estado
moderno.
No se presenta un cambio meramente cuantitativo o de
magnitud, sino cualitativo, no menos esencial que el que
diferenció a la modernidad del feudalismo.
6. RENOVACION FUNDAMENTAL
Los sometidos a los prejuicios ideológicos de la
partitocracia actual cuestionan el democratismo de una
forma política como la Unión Europea. Es obvio que los
eurócratas tienen pocas analogías con las oligarquías
partidistas que controlan el Estado moderno en su etapa
actual, probablemente postrera. Son expertos cooptados
que se legitiman por su capacidad y no por el sufragio
universal a través de las maquinarias partidistas. El
sumo ejemplo es el presidente del futuro Banco Central,
dotado de poderes decisivos y no elegido por plebiscito
continental. Es igualmente obvio que el Parlamento
europeo no es vinculante para los eurócratas y que la
composición de la Comisión de Bruselas no responde a
ninguna de las aritméticas electorales vigentes en
democracias como la italiana.
El esquema de Locke, raíz de todos los democratismos
contemporáneos, no es aplicable a la Unión Europea.
¿Qué sería de la economía continental si los
candidatos a Presidente del Banco Central concurrieran a
elecciones con sus respectivos programas sobre
inflación, déficit presupuestario, deuda pública,
tasas de interés, y fijación de cambios? Los programas
de política agrícola ¿podrían someterse al sufragio
universal de las mayorías del Este? La Unión Europea no
podrá constituirse como un régimen de opinión
pública, sino más bien como una logoarquía liberal; no
como un modelo representativo de voluntades, sino de
intereses reales; más de consultas directas que de
delegaciones representativas en las oligarquías
partidistas. La estructuración institucional del
super-Estado no podrá ser una ampliación de las
partitocracias de última generación.
Los inmovilizados en el paternalismo estatista acusan a
la Unión Europea de insuficiente espíritu «social», o
sea, de escasa voluntad intervencionista para distribuir
entre todos el producto de los efectivos creadores de
bienes y servicios. El socialismo real y la
socialdemocracia ya han dado sus frutos en la URSS y en
el Occidente keynesiano: terror y miseria de un lado, y
paro y estancamiento con inflación del otro. Y una
experiencia secular ha demostrado que los funcionarios
son peores empresarios que los propietarios. La forma
política que suceda al Estado moderno estará más en la
línea liberal del Estado mínimo que en la absorbente y
reglamentista del Estado providencia.
Los postulados de la legitimación partitocrática y del
intervencionismo burocrático pertenecen a la postrera
configuración del Estado moderno, se mantienen tópica y
acríticamente, y han de ser sustituidos por otros en la
forma política que se avecina: tecnificación,
despolitización, descentralización, liberalización, y
democracia directa.
Tecnificación significa que todos los gestores públicos
sean expertos en la materia a ellos encomendada, la
erradicación del amiguismo y de la supuesta polivalencia
universal, y un reciclaje periódico para adaptar los
funcionarios a los problemas sobrevenidos y a los nuevos
conocimientos. También valoraciones de operatividad. El
Estado no puede exigir a sus emplea-dos menos que
cualquier empresa eficiente, ni convertirse en refugio de
mediocridades y, menos aún, en receptáculo de parados
encubiertos.
Despolitización significa designación de los
funcionarios públicos por oposición ante tribunales
capacitados y objetivos, ascensos por oposición
restringida teniendo también en cuenta la antigüedad, e
inamovilidad en los empleos salvo expediente sancionador.
Significa autogobierno de los cuerpos de la
Administración, especialmente de la judicatura, sin
ingerencias políticas.
Significa reducción a un mínimo de los altos cargos de
libre designación que, además, deberán ser
seleccionados entre las categorías superiores de los
respectivos escalafones. Significa el carácter vitalicio
de los miembros del Tribunal Constitucional y la
creación de instancias independientes como la del Banco
Central, y comisiones «ad hoc» de expertos no
partidistas. Significa disminución del margen de
discreccionalidad administrativa, responsabilidad civil y
penal de los funcionarios, y posibilidad de cese o
jubilación anticipada en caso de ineficacia o extinción
del cometido.
Descentralización significa que el Estado no se
adjudique misiones que puedan cumplir los cuerpos
intermedios. Significa delegaciones permanentes a los
municipios, provincias y regiones con garantías de
apelación administrativa y contenciosa. Significa
globalización de lo esencial y común, dispersión de lo
accidental y privativo.
Liberalización significa que el Estado no asuma función
alguna que puedan desempeñar las personas individuales o
jurídicas, que se abstenga de ser empresario, que sólo
reglamente coactivamente lo estrictamente indispensable,
que garantice el libre mercado, evite los monopolios,
reduzca el gasto público y la presión fiscal, y que
induzca a las partes en conflicto a pactar el marco de
sus relaciones. Significa que cada ciudadano asuma sus
propias responsabilidades sin esperar casi todo de los
poderes públicos. Significa no encorsetar la iniciativa
privada y dejar que la eficiencia premie o sancione a los
actores económicos.
Democracia directa significa participación del gobernado
en la administración local sin intermediarios,
vinculación permanente del representante con el
representado, periódica rendición de cuentas del
diputado y posible revocación del mandato, frecuente
recurso al plebiscito, al referéndum y a la iniciativa
popular, y reducción temporal y renovación limitada de
los cargos electivos para evitar la cristalización y
burocratización de la clase gobernante y su
distanciamiento de la sociedad. Significa que la
política sea un honor y un servicio, no una profesión
con pingüe nómina.
En suma, la superación del Estado moderno implica una
mutación de mentalidad política porque no es una simple
extrapolación arcaizante de esquemas institucionales que
han agotado sus potencialidades y concluido su ciclo.
En este contexto, la reinvención de naciones como
soporte de soberanías imaginarias, la construcción de
miniestados con aldeanismos e impermeabilizaciones
culturales, los encastillamientos insolidarios, los
narcisismos folklóricos, las barreras lingüísticas,
los irredentismos territoriales y otras veleidades
adolecerían de involución histórica.
Gonzalo Fernández de la Mora
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