La corrupción
I.
INTRODUCCION
Corrupción es un término polisémico que aquí se
utiliza principalmente en su acepción de soborno. Pero
no se trata, por ejemplo, del soborno a un abogado
contrario para que cometa errores procesales, ni del
soborno a un administrador para que perjudique al
propietario; se trata del soborno a funcionarios
públicos en el ejercicio de la misión que les ha
encomendado la Administración sea local, regional o
estatal. Es la especie de soborno de mayores efectos
generales.
Tanto en el soborno privado como en el público hay tres
afectados: el que soborna, el sobornado y el perjudicado.
Pero en el soborno público, ese perjudicado no es un
individuo o una empresa, es la sociedad entera puesto que
los caudales desviados le pertenecen. La malversación
del funcionario incide, por activa o por pasiva, sobre
cualquier ciudadano, sea beneficiario o contribuyente;
todos robados.
Acerca del tema hay ya una importante bibliografía
internacional en la que destacan algunos tratados1,
flanqueados por centenares de artículos monográficos;
pero en España la cuestión, abordada tangencial o
partidariamente, no ha sido plan-teada desde una teoría
general.
En nuestros días, la corrupción administrativa no ha
sido ocasional, sino sistemática, y no sólo personal,
sino también institucional. Por ejemplo, en Italia más
de la cuarta parte de los parlamentarios ha llegado a
estar bajo investigación, y el secretario general del
partido socialista huyó para sustraerse a una pena de
cárcel.
II. La perspectiva juridica
Los juristas han tipificado delitos, y los delincuentes
han perfeccionado sus técnicas; pero en punto a
criminalidad, la especie humana pronto descubrió casi
todo. En maldad «nihil novum sub sole». A la
manipulación del erario en beneficio del propio
funcionario los romanos la denominaron «peculatus»
porque inicialmente las multas se pagaban en «pecus», o
sea, ganado2. Una Lex Julia de peculatu, promulgada en
tiempo de Augusta, imponía la deportación a los
malversadores; pero normas imperiales posteriores
llegaron hasta la pena capital. Nuestro Alfonso X
trasladó a sus Partidas la legislación romana y previó
incluso la condena a muerte para ciertos casos. Todos los
códigos penales españoles, desde el de 1822 al de 1995
han tipificado los delitos contra la Administración
aunque no el genérico de peculado, que en el lenguaje
común envuelve cualquier sustracción de caudales
públicos por aquél a quien solemnemente se ha encargado
su gestión.
El vigente Código Penal español (24-XI-1995), aprobado
con la abstención de la oposición parlamentaria,
tipifica varias formas de delitos contra la
Administración. Como manifestaciones muy
características de corrupción figuran las cuatro
siguientes:
a) Incurre en «cohecho» el funcionario que acepte
dádivas por ejecutar un acto delictivo injusto o no
prohibido o simplemente propio de su cargo (arts.
419-426). b) Incurre en «tráfico de influencias» el
funcionario que presiona a otro para que actúe en
beneficio de alguien (arts. 428-429). c) Incurre en
«malversación» el funcionario que sustrae caudales
públicos o les da un destino ajeno al previsto (arts.
432-433). d) Incurre en «defraudación» el que
indebidamente otorga contratos, hace liquidaciones o
percibe aranceles o minutas (arts. 436-438) en perjuicio
de la Administración.
De estos cuatro tipos de delito el más frecuente y el
que permite beneficiarse en cantidades más elevadas es
ahora el de defraudación en la contratación pública.
Para llevarlo a cabo se hace pagar a la Administración
un precio superior al real para beneficiarse con la
diferencia; es una sustracción encubierta a través de
una tercera persona -el contratista- que se cree
beneficiado por la adjudicación. El previsto y declarado
cobro de comisiones por los agentes comerciales es una
práctica lícita; pero es culpable cuando los
perceptores son funcionarios públicos en el ejercicio de
su cargo. En el primer caso se aplican abiertamente
reglamentaciones y reglas de mercado, mientras que en el
segundo se opera clandestinamente y sin márgenes
predeterminados.
Se trata de un hurto en beneficio propio o de terceros;
pero con tres circunstancias agravantes (1, 6 y 7 del
art. 22). Hay, en primer lugar, alevosía porque en el
momento de cometer el delito el funcionario no corre
riesgo. Hay, en segundo lugar, abuso de confianza porque
la persona delinque aprovechándose de la situación de
valimiento o privilegio que el robado le ha atribuido.
Finalmente, el culpable ejerce una función pública. El
Derecho penal considera, pues, la corrupción con una
triple cualificación negativa; es un delito
especialmente odioso.
Lo que verdaderamente distingue a unos ordenamientos
penales de otros es la actuación más o menos enérgica
de la fiscalización, y la mayor o menor gravedad de las
sanciones. Por eso, análogas tipificaciones formales
pueden conducir a resultados muy divergentes que van
desde la permisividad hasta la dureza3.
III. LA PERSPECTIVA MORAL
Los corruptos y sus afines por complicidad o por
indiferentismo ético suelen apelar a ciertas
circunstancias con pretensión de atenuar la
culpabilidad.
1) La universalidad. Se dice que en todo lugar y tiempo
ha habido funcionarios públicos corruptos. Pero ésta no
es una evidencia, sino una hipótesis apoyada en
determinadas anécdotas, incluso de épocas remotas. La
generalización no sólo es lógicamente incorrecta, sino
que es falsa porque ha habido administraciones honestas y
multitud de funcionarios incorruptibles.
En la segunda mitad del siglo XX ha habido Estados, como
Méjico, donde el peculado llegó a convertirse en
hábito administrativo. También en países recientemente
advenidos a la independencia como Filipinas en Asia o
Zaire en Africa. En Europa, Italia y España han
protagonizado últimamente escándalos en cadena que
denotaban no una corrupción ocasional, sino
institucional. Pero esos mismos países europeos han
tenido pasados, alguno muy próximo, de gran honestidad
administrativa. Y hoy el servicio civil británico es
reconocido como ejemplar por la ausencia de malversación
de caudales públicos.
En la historia universal de los Estados, la corrupción
administrativa es lo excepcional. Pero si así no fuera,
su práctica no demostraría nada con efectos éticos o
jurídicos. El homicidio se ha practicado desde los
orígenes de la especie humana que, según el Génesis,
inicia su anecdotario con el fraticidio cainita. Sólo en
el civilizado siglo XX más de cien millones de hombres
han muerto a manos de sus prójimos en la guerra o en la
paz. Pero estos hechos, ciertamente trágicos, no
legitiman, ni siquiera atenúan el asesinato. El precepto
sinaítico «No matarás» nadie lo ha negado; es un
imperativo moral universal, incorporado a todos los
códigos penales sin excepción alguna. Algo análogo
procede afirmar de la corrupción administrativa,
condenada desde la antigüedad.
La práctica habitual de un crimen lejos de aminorar la
malignidad, la radicaliza; la reincidencia es una
circunstancia agravante. Pertenecer a una Administración
generalmente corrupta no escusa, sino que hace
presuntamente culpable.
Cuando más extendida aparece una especie de crimen,
mayor debe ser la diligencia social y estatal para
localizarla, denunciarla y extirparla. El tópico de la
generalidad no es inhibidor, sino estimulador para
quienes tienen responsabilidades de gobierno. Esgrimirlo
como pretendida excusa de pasividad resulta, en el fondo,
autoinculpatorio: se quiere convivir con el delito y se
renuncia a su persecución.
Y no vale la pena ocuparse de esa legión que con odiosa
ruindad trata de diluir sus corrupciones en supuestas y
calumniosas corrupciones de regímenes pasados a los que,
además, priva de la oportunidad de defensa.
2) La corrupción no es solitaria. Efectivamente, cuando
un funcionario vende servicios en propio beneficio, hay
alguien que paga por ello y que asume una cierta
corresponsabilidad en el delito. Este hecho lo esgrimen
como atenuante los permisivos con la corrupción. Sin
embargo, la mayor parte de los delitos requieren un
agente y una víctima, así la injuria, el robo, la
violación o el asesinato. Dichos delitos no se atenúan
porque la víctima no haya llegado hasta el infinito en
su comportamiento para prevenirlos o resistirlos.
Bastante tienen con ser víctimas. ¿Disminuiría la
malignidad de un asesinato porque el muerto no iba armado
o no dominaba las artes marciales?
Pero en la corrupción administrativa, la víctima puede
protagonizar una cierta complicidad. No es así cuando el
funcionario detrae fondos públicos puesto que los
depredados son todos los contribuyentes, que en modo
alguno participan del hurto aunque sean los pasivamente
afectados. Hay una cierta coparticipación en el delito
cuando alguien paga por una decisión administrativa
injusta que la favorece. Ahora bien, esa participación
puede ser activa cuando se toma la iniciativa de
corromper a un funcionario. En tal caso, corruptor y
corrompido son culpables, aunque lo sea más el
funcionario por su especial obligación de fidelidad y
profesionalidad.
Pero la corrupción frecuente no es la inducida por el
usuario, sino la promovida por el funcionario en busca de
rentas complementarias. Es el caso arquetípico de la
contratación pública: si para adjudicar una obra o una
adquisición de material, el funcionario exige una
comisión y elimina al que no la abona, la víctima no es
un cómplice sino un extorsionado. Cuando un empresario
es puesto por la Administración ante el dilema de pagar
una mordida o cesar en el negocio ¿cómo puede
equiparársele con el funcionario corrupto? En tal caso,
la relación es análoga a la del chantajista y el
chantajeado. ¿Delinque lo mismo el que paga un rescate
para recuperar a un hijo que el secuestrador?
Evidentemente no. Por eso hay códigos penales que eximen
de responsabilidad al que paga una comisión a un
funcionario y lo denuncia.
Es asombroso que los permisos con la corrupción desvíen
la culpabilidad del voluntario malversador hacia el
involuntario coaccionado que paga a regañadientes y que
aborrece las circunstancias creadas por una
Administración corrupta.
3) Retribución complementaria. Salvo en los contados
casos de los fondos reservados por razón de Estado, las
retribuciones de los funcionarios públicos tienen que
ser transparentes, pero la corrupción es clandestina;
tienen que responder a un contrato reglado, pero la
corrupción es arbitrariamente determinada por el
funcionari; han de ser regulares y periódicas, pero la
corrupción es ocasional. Calificar de remuneración a la
corrupción es como denominar matrimonio -vocablo que
viene de «mater»- a una unión de homosexuales varones
donde no hay maternidad posible.
Si el salario de un funcionario es insuficiente le cabe
demandar aumento de suelo u optar por otro empleo. En
algunos países también pueden presionar con la huelga.
Si se aceptara la noción subjetiva de insuficiencia se
legalizaría el hurto en todo asalariado pues los
recursos económicos son siempre limitados.
Cuando un ciudadano es candidato a un puesto en la
Administración conoce su remuneración presupuestaria,
sus posibles ascensos, sus complementos y su jubilación.
Si libremente acepta las condiciones establecidas, ha de
cumplir su parte del contrato y trabajar en las
condiciones previstas. La ignorancia de los reglamentos
no excusa de su cumplimiento. Si quien hubiera creido que
ganaría más quedase legitimado para hurtar a su
empleador, se introduciría el caos laboral.
Autoadjudicarse clandestinamente un sobresuelo detrayendo
fondos públicos es un delito sin otra atenuante que el
genérico y excepcionalísimo «casus summae
necessitatis», que nunca se da en un funcionario
público occidental.
4) El crecimiento estatal. Puesto que el Estado ha
incrementado el ámbito de su actuación y ha asumido la
gestión de porcentajes elevadísimos del producto
nacional -en Suecia llegó al 75 por 100- se dice que
aumentan las posibilidades de malversar y, por tanto,
disminuye la culpabilidad. También este tópico
pseudolegitimador de los corruptos es insostenible.
Es evidente que en los macroestados intervencionistas
aumentan las posibilidades de corrupción administrativa
y el volumen de los importes defraudables. Pero también
en un transportista de dineros metálicos, en un
administrador de capitales y en un cajero se dan más
posibilidades de hurtar que en un maestro de escuela sin
que de tal situación se desprenda impunidad o descargo
para los primeros. Al revés, aquéllos en quien se
depositan grandes sumas y amplios márgenes de crédito
están más obligados a la fidelidad que los otros. El
abuso de confianza es una agravante.
Y si los caudales son elevados, el delito es proporcional
a la cantidad defraudada: a mayor robo mayor pena. ¿En
qué idea de la equidad se fundaría el principio de la
impunidad del ladrón de millones y el castigo del ratero
al por menor?
Cuanto más extensa es el área de acción del Estado y
más elevados su presupuestos, más imperativa es la
honestidad de los funcionarios públicos, más riguroso
el control, y más necesaria la persecución de la
corrupción. La multimillonaria gran banca es un modelo
de control y sanción. El colosalismo estatal no aminora,
sino que multiplica la responsabilidad y la eventual
culpabilidad del corrupto. ¿Sería menos grave pulsar el
botón de una ofensiva nuclear que disparar un rifle?
Absurdo.
5) Agilización burocrática. Remunerar clandestinamente
al funcionario con un complemento extraoficial asegura un
trabajo más rápido y eficaz, dicen los defensores de la
corrupción. Este supuesto hay que analizarlo en dos
hipótesis, según que el servicio prestado sea legal o
ilegal.
Si el servicio debería ser el mismo sin mordida, hay una
estafa al presuntamente servido: se cobra por lo que ya
está remunerado, se percibe algo a cambio de nada real,
sólo aparente. Es una estafa agravada por una posición
y una información privilegiadas que el funcionario hace
precisamente al ciudadano contribuyente que le sustenta.
Si este principio se generalizara sobraría la
Administración pública, y todos los servicios debería
privatizarse y remunerarse según la ley de la oferta y
la demanda. En el límite, casi sería la desaparición
del Estado.
Si el servicio corrupto supone una ilegalidad, también
hay delito; pero no contra el corruptor, sino contra
terceros. Supongamos que se trata de adelantar un
expediente a otros que esperan; las víctimas son los
pospuestos. Supongamos que se trata de dar un contrato a
un postor más caro o menos eficiente; las víctimas son
todos los ciudadanos tanto competidores como
contribuyentes o usuarios. Hay daño a terceros.
Si de lo que se trata es, pura y simplemente, de lograr
que la Administración funcione, y ese objetivo sólo se
alcanza con mordidas, la solución no está en propinas
ocasionalmente activadoras, sino en una reforma radical,
en una recreación del aparato burocrático para que
cumpla razonablemente sus fines específicos. Una
Administración que sólo se pone en movimiento mediante
dádivas es un alto testimonio de ineptitud gubernamental
y requiere cambios radicales y estructurales. Cuanto más
se prolongue el régimen de mordidas, mayor degeneración
del Estado y menos reversibilidad del proceso.
6) La causa está en la sociedad. Se dice que una
sociedad corrupta necesariamente produce una
administración de análoga condición ética y
jurídica; el funcionario corrupto sería un reflejo casi
obligado del disipado ciudadano medio. Serían todos los
que corromperían a la minoría burocrática estatal.
Sería una etnocorrupción, un racismo fatalista y
negativo: esa nación no da más de sí. Exculpación
inadmisible.
La pedagogía existe porque hay una clase docente que
trasmite informaciones, normas y hábitos a las masas. La
civilización consiste, desde los griegos, en una
«paideia», una educación de todos por algunos. A esa
élite corresponde el liderazgo natural. Si una sociedad
cae en un bajo nivel moral, como la española del reinado
de Enrique IV, no está desahuciada para siempre; lo que
neceista es una clase dirigente que sea consciente de su
deber regenerados, entonces seleccionada por los Reyes
Católicos. El incorruptible William Pitt convirtió la
envilecida administración británica dieciochesca en una
de las más honestas de la época y reinstauró el
puritanismo social, como antes lo había hecho Cromwell.
La historia, incluso la española próxima, está llena
de ejemplos de recuperación moral desde arriba.
El deber de la clase dirigente no es plegarse a lo peor
de la especie humana; es, por el contrario, orientarla
hacia lo mejor. Un gobernante que excusa su corrupción
con la corrupción general no es un superior, es un
secuaz. La mayor desventura que puede acontecerle a una
sociedad es padecer un jefe sin principios éticos que a
la amoralidad una el escándalo. Desde la cúpula
soberana la corrupción se extiende velozmente sobre todo
el aparato estatal; es la inversión de la obligada
ejemplaridad. Advertía nuestro gran poeta romántico:
«Los vicios de un rey, vician su gente»4.
¿Qué habría sido de la especie humana si la flaqueza
moral de los peores se hubiera impuesto sobre los
mejores? No había salido de la guerra de todos contra
todos, o supuesto estado de naturaleza. Deberes primarios
del gobernante son el decoro personal y el mando moral.
Cuanto más elevada es la jerarquía social más severo
es tal imperativo. Lo que se puede tolerar en el mínimo
es alta traición en el máximo. Si la corrupción de lo
óptimo es pésima, la del soberano es la suprema
corrupción pública, la que justifica el ejercicio del
derecho de resistencia. ¿Tiberio absuelto porque había
romanos podridos?
Se manda para el bien, no por el mal. El gobernante debe
ser el modelo de conducta pública, el permanente fiscal
de la corrupción, su persecutor y su verdugo. Y ha de
ser más activo cuanto mayor sea la corrupción social,
no al revés. Es indigno de estar al frente de un grupo
quien no quiere salvarlo de sus enemigos íntimos o
exteriores: «Salus populi suprema lex esto».
7) Hay que tolerar alguna cantidad de mal. Este postulado
permisivo sólo es verdad cuando sea imposible suprimer
el mal o cuando ello entrañe males mayores. Pero no es
este el caso de la corrupción administrativa, como lo
demuestran todos los funcionarios honestos que en el
mundo han sido. No hay peor excusa que dar por imposible
lo que no se quiere hacer; éste sería el caso de los
gobernantes que hacen oidos de mercader a la corrupción
que contemplan, los que conviven pacíficamente con ella
y, tácitamente, contribuyen a que continúe y, quizás
crezca.
La indigna complicidad o eufemística «resignación» de
los gobernantes con la corrupción no sólo perpetúa la
degeneración administrativa, sino que se contagia a los
ciudadanos que, finalmente, llegar a la conclusión de
que la corrupción es una incurable dolencia crónica del
Estado. Así se anulan las capacidades de reacción
popular, y el grupo social, como aconteció en la Rusia
soviética, se sume en la podredumbre.
Para esta ocasión parecen escritos los versos
calderonianos: «que en lo mal hecho, aún es menos
hacerlo que consentirlo»5.
8) El precio de la partitocracia. Se dice que los
partidos políticos son la esencia de la democracia
moderna, y que los partidos necesitan grandes sumas de
dinero para sostener su aparato y financiar su
propaganda, especialmente en períodos electorales. Y la
forma ahora viable de recaudar tan ingentes cantidades
sería mediante el peculado.
Partidos políticos, o sea, asociaciones de ciudadanos
con el objeto de alcanzar y mantenerse en el poder, los
hubo desde que, en tiempos tan remotos que es imposible
datarlos, aparecieron las primeras sociedades
organizadas. Y, sin embargo, la corrupción no ha
acompañado siempre a la concurrencia por el acceso al
mando. Es falso que la aspiración al poder político
implique no ya necesidad, sino ni siquiera alta
probabilidad de corrupción. La historia de la Humanidad
está llena de gobernantes honestos. Por ejemplo, la
Administración española desde el destierron de Isabel
II hasta la muerte de Franco se ha caracterizado por su
austeridad y su honradez. Y en esa centuria larga ha
habido partidos ocasionales o permanentes, tácitos o
expresos, y de variado signo ideológico. Otros ejemplos
contemporáneos de probidad burocrática los suministran
Alemania desde tiempos de Bismark, e Inglaterra desde el
mandato de Pitt. Y nadie negará que en Gran Bretaña
hubo partidos políticos pues ha sido la matriz de la
moderna configuración de tales instituciones.
Partitocracia no es ni sinónimo de existencia de
partidos ni, tampoco de democracia. Es obvio que la forma
más pura de democracia es la directa o plebiscitaria,
que puede existir sin partidos como la francesa
postrevolucionaria. Y en el siglo XIX los partidos
solían ser agrupaciones minoritarias ocasionales en
torno a un líder, que aparecían y se extinguían con
denominaciones diversas según las personas y las
circunstancias.
La partitocracia es una forma de democracia que consiste
en que unos grupos de ciudadanos aspirantes a la
conquista y ejercicio del poder constituyen aparatos
estables y tienden a monopolizar los cauces de
representación de modo que sólo a través de esas
cúpulas sea posible ser incluido en las candidaturas.
Otra característica de la partitocracia es que el
partido o la coalición mayoritaria tienden a anular la
división de poderes de modo que la oligarquía
partidista controle el poder ejecutivo y el legislativo,
y mediatice al judicial.
A estas dos notas se suma una tercera, derivada de las
anteriores, pero también definitoria: el reparto
proporcional de poder con la oposición lo cual crea una
especie de básica complicidad general. Así acontece en
España con el Consejo General del Poder Judicial, el
Tribunal Constitucional, el Tribunal de Cuentas, el
Consejo de radio y televisión, o los Consejos de las
Cajas de Ahorro. De este modo la partitocracia se protege
a sí misma de una crítica esencial y de una eventual
alternancia (el sucesor «pasará la página»).
La partitocracia sí requiere grandes sumas de dinero
para remunerar a sus funcionarios centrales y locales,
para subvencionar a los medios de comunicación de masas,
y para hacer frente a los gastos publicitarios de las
campañas electorales. En las partitocracias esos grandes
presupuestos no pueden ser cubiertos ni con las exiguas
cuotas de los pocos militantes, ni con los donativos de
simpatizantes generosos, y acuden a autoconcederse fondos
públicos mediante ley o a la corrupción desde los
puntos de poder que controlen. La impuesta financiación
pública, que supone la iniquidad de hacer pagar a
ciudadanos que no votan ni se interesan por los partidos,
resulta insuficiente quizás por el pudor de revelar los
altos costes partitocráticos. De ahí el recurso no ya
al tradicional reparto de los cargos entre
correligionarios y donantes, sino a la corrupción
administrativa que suele entrañar la complementaria
corrupción de los agentes intermediarios del fraude y de
la malversación.
La corrupción partitocrática, que alcanzó en Italia el
nivel más elevado de Europa, ha provocado tal repudio
ciudadano que el sistema ha entrado en honda crisis.
Manifestaciones menos agudas de corrupción
partitocrática están alejando al ciudadano medio de las
instituciones e incrementa su distanciamiento y su
pesimismo respecto a la clase política.
La estrecha relación que, de hecho, se da entre la
partitocracia y la corrupción administrativa no es un
argumento para resignarse a tal corrupción, sino un
poderoso motivo para despartitocratizar el Estado y
arbitrar modelos de participación política con menor
coste social y mayores expectativas de eticidad. El
postulado de que la corrupción se ataja con más
partitocracia está en contradicción con la razón y con
la experiencia; es el penúltimo refugio sofístico de
los usufructuarios del modelo.
9) El precio del Estado. Los pueblos no pueden gobernarse
a sí mismos y necesitan administradores. Esta
menesterosidad, que es radical e inevitable, exigiría la
concesión de unos márgenes de malversación y fraude a
favor de quienes, en los diversos niveles, detentan el
poder. En suma, no ya la partitocracia, que es un modelo
concreto, sino el Estado en general sería inseparable de
la corrupción. Este sería el último argumento de un
abogado del peculado.
El Estado, por lo que tiene de imposición es un mal
inevitable, pero menor que la anarquía. Y,
efectivamente, el aparato estatal supone un coste para el
contribuyente. Pero ese coste es el que se refleja en el
presupuesto de gastos al que corresponde otro de ingresos
y, consiguientemente, unos impuestos y tasas, iguales
para todos. El precio que paga el ciudadano por el Estado
es la fiscalidad, y ésta excluye cualquier otra forma de
remuneración para los administradores. Legalmente existe
un insuperable dilema: o Hacienda pública reglada o
libre compraventa de servicios públicos. No hay término
medio para el Derecho.
La corrupción administrativa no es un apéndice de la
Hacienda, es su parcial degeneración en compraventa de
prestaciones gubernativas. Pero esto último es
precisamente lo que se trata de evitar con el Estado
moderno como único titular de la coacción legítima. El
coste dinerario del Estado es la presión fiscal, no el
soborno.
Lo que realmente acontece es lo contrario de lo que
afirma el defensor del peculado: la corrupción es un
sobrecoste innecesarios para el Estados por dos motivos.
El primero es que la renta disponible de los ciudadanos
disminuye y, consecuentemente, decrece la base imponible
de la fiscalidad. El segundo es que el ciudadano, puesto
en la necesidad de prestarse a la corrupción del
funcionario, fomenta, a su pesar, la existencia de malos
administradores. Esto reviste particular volumen en el
caso de las grandes empresas que, sin desearlo, acaban
convirtiéndose en sistemáticas promotoras de
administradores y políticos corruptos. Desde esos
sectores se efectuaría una selección al revés, la de
los peores. Y la ineficacia es otro coste estatal
sobreañadido.
10) El coste de la economía de mercado. Desde posiciones
intervencionistas se arguye que el libre mercado abre
cauces a la corrupción. Ciertamente, en economías de
mercado, como la mejicana, se ha corrompido la
Administración; pero la mayor generalización de la
corrupción administrativa se ha producido en los países
del socialismo real sin excepción alguna desde Polonia
hasta China. Y dentro de las sociedades con mercado, la
mayor corrupción administrativa se ha producido durante
las etapas de gobierno socialista, es decir, las más
intervencionistas. Y esta correlación es obvia puesto
que cuanto más extensos y numerosos sean los poderes
discrecionales de los funcionarios mayores son sus
posibilidades de corromperse.
La verdad no es, pues, que el mercado favorezca la
corrupción, sino todo lo contrario, las oportunidades de
corrupción crecen con el nivel de estatismo.
11) La desregulación. Los imbuidos de la ideología
socialista han llegado a sugerir que las desregulaciones
económicas, que se están llevando a cabo en Occidente
como consecuencia del triunfo del modelo neoliberal, son
«un factor de corrupción»6. Es obvio que, por ejemplo,
las privatizaciones pueden ser llevadas a cabo, como en
el caso español de Rumasa, para favorecer a clientes
políticos o para el cobre de comisiones clandestinas;
pero tal hipótesis es excepcional. Lo habitual es lo
contrario: los controles estatales son los que propician
actuaciones discrecionales de la administración y
corrupciones constantes e impunes. Las malversaciones por
liberalización serían por una vez e irrepetibles puesto
que la Administración pierde el control sobre el sector.
Privatizar es cerrar cauces de corrupción política.
12) Consustancial al subdesarrollo. Los estudios sobre la
extensión de la corrupción administrativa en antiguas
colonias accedidas a la independencia después de la II
guerra mundial ha llevado a la conclusión de que «la
corrupción es una función del subdesarrollo y que, a la
larga, el abuso de la función pública declinará en la
medida en que la economía se desarrolle7. Es evidente
que en países como Angola, Ghana, Guinea, o Zaire la
corrupción ha alcanzado niveles elevadísimos; pero de
ahí no se deduce ni una correlación necesaria, ni una
justificación. También en países desarrollados, como
Italia, se ha producido una corrupción antes
desconocida. E inversamente, sociedades subdesarrolladas
comoJordania no han padecido administraciones altamente
corruptas. La sociología de los pueblos primitivos no
confirma la hipótesis de que la corrupción sea
inherente al subdesarrollo. Y, en cualquier caso, la
pobreza colectiva no justificaría el robo por parte de
los dirigentes, sino que agravaría la malignidad del
delito.
13) Momento positivo de la dialéctica moral. Casi en el
límite de la irracionalidad se ha llegado a decir que
cuando en una sociedad surge la grave preocupación por
la institucionalizada corrupción administrativa es que
se inicia una reacción hacia la honestidad. Es falso que
el progreso moral requiera un previo momento de malicia.
Lo cierto es lo contrario, se asciende a superiores
niveles de habitud ética desde la constante práctica de
la virtud. En cambio, desde la reiterada caida en la
inmoralidad se evoluciona hacia la consolidación o
«normalización» de la amoralidad pura y simple.
Contrapuestas biografías como la de Teresa de Jesús o
el Marqués de Sade ejemplifican tan evidentes procesos.
Y algo análogo acontece con los grupos. La sociología
del crimen organizado, sea terrorista o no, acusa
creciente perversidad en sus agentes; y la sociología de
las asociaciones espirituales revela incremento de
altruísmo entre sus miembros. Y por la corrupción
continuada y sin el menor atisbo de una «dialéctica»
recuperación moral perecieron los imperios alejandrinos,
romano, omeya, bizantino, etc.
Parece un sarcasmo: felicitémonos de tener una
Administración corrupta porque de esa situación
brotará la honradez. Sería el panegírico del
escándalo. Nunca hay que contentarse con el crimen, y es
cínico esperar que de él surja necesariamente la
moralidad. Algunos exculpadores de la corrupción
administrativa han llegado hasta la negación de la
evidencia lógica y de la factual.
IV. LA PERSPECTIVA ECONOMICA
1. La deformación del mercado. ¿Cuál es el precio de
una autovía, de un avión de caza, de una exposición
universal, de un tre, de un cuartel o de un barril de
petróleo? El derivado de la oferta y de la demanda. Pero
la corrupción administrativa introduce un sobreprecio
para suministrar rentas complementarias a ciertos
gestores. Ese plus puede ser de un porcentaje fijo -se ha
hablado hasta de un 10 por 100 en obras públicas- cuando
el fraude ha sido institucionalizado por el partido en el
poder. En tales casos, esta variable podría ser tenida
en cuenta para objetivar el cálculo económico; sería
el coste oculto de la clase política, la opulenta
nómina subterránea. La contabilidad oficial tendría
que ser corregida con tan vergonzante partida para llegar
a datos macroeconómicos realistas.
Pero, aunque en algún sector de la actividad
administrativa puede llegarse a una contingentación
subrepticia de la corrupción, habrá otros sometidos a
la arbitrariedad coyuntural. Es el caso del urbanismo,
verdadera fábrica de moneda por el simple mecanismo de
la calificación de terrenos. En tales supuestos, es
imposible una racionalización económica a partir de las
secretas exigencias del funcionario correspondiente; un
factor impredecible y aleatorio en un mercado localmente
fragmentado.
Y en el contexto internacional se manifestará una
distorsión de los precios que alterará el comercio
exterior, y producirá flujos absurdos.
Con una administración corrupta habrá precios
incalculables y la contabilidad nacional no podrá ser
correcta. Si la excesiva presión fiscal crea en los
particulares el dinero negro, una administración
corrompida origina en la economía pública un mercado
negro no por escasez, sino por ocultación e
indefinición.
2. La imprecisión presupuestaria. La corrupción
administrativa significa que una parte de los créditos
oficialmente destinados a la inversión pública son, en
realidad, gastos ocultos de personal ya que se
destinarán al soborno de individuos o grupos. Esta
desviación convierte los presupuestos en ficción.
Algunas de estas imulaciones, como las subvenciones a los
sindicatos disfrazadas de inversiones, son susceptibles
de estimación por los expertos; pero la corrupción
propiamente dicha es casi imposible de precisar en un
análisis riguroso. El resultado es que una ley tan
trascendental deja de ser verdadera, no ya por buscadas
imprecisiones técnicas y por los grandes agujeros de los
pagos aplazados o por los créditos extraordinarios,
también susceptibles de estimación por los expertos,
sino por un constitutivo vicio de ejecución no
detectable previamente.
Si la ingeniería financiera y contable ha llegado a
convertir los presupuestos estateles en un difícil
acertijo, la corrupción administrativa los grave con
falsedades que suelen quedar indeterminadas o que se
averiguan parcialmente cuando ya han producido sus
negativos efectos.
La corrupción administrativa es un coadyuvante a la
conversión del presupuesto estatal de gastoe en «flatus
vocis».
3. La ineficacia gestora. En una administración corrupta
se producen varios efectos burocráticos negativos. El
primero es que los funcionarios, en vez de realizar su
reglamentario trabajo, dedican esfuerzos a la obtención
irregular de rentas complementarias, y su productividad
decrece. El segundo es que los corruptos se
autoseleccionan entre ellos y postergan a los honestos
con lo que el mal se extiende exponencialmente. El
tercero es que se tiende a multiplicar innecesariamente
las plantillas por amiguismo o clientelismo y aumenta la
inoperancia. El cuarto es que se disuade la honestidad y
se promueve una amoralidad creciente. El quinto es que la
deseable meritocracia administrativa es remplazada por la
complicidad delictiva.
Este conexo conjunto de efectos significa que la
productividad de la administración disminuye en la misma
medida en que aumenta un gasto social no rentable.
Grandes recursos humanos se convierten en carga, en vez
de ser creadores de riqueza. La incidencia en la renta
nacional es negativa. El coste de una administración
corrompida puede llegar a décimas en las estimaciones
finales de la contabilidad nacional.
4. Despilfarro de rentas. Los ingresos procedentes de la
corrupción han de mantenerse en su mayor parte ocultos
para que no aparezca el cuerpo del delito. Desde luego,
no tributan; pero, sobre todo, tienden a permanecer no
rentables para el país. Unos son dedicados al gasto
consuntivo suntuario; otros son blanqueados con alto
coste especulativo; otros simplemente emigran a paraísos
penales. El ahorro nacional apenas se beneficia de las
rentas negras de los funcionarios que, además de
secretas resultan mayoritariamente improductivas. Son
abonos no merecidos y, además, apenas fértiles para la
comunidad.
5. Desequilibrio de la balanza de pagos. La evasión de
las rentas negras de los administradores públicos es
sólo un factor de huida de capitales. El otro factor es
que las corrupciones de mayor volumen suelen producirse
en las adquisiciones administrativas al extranjero de
materias primas, como carburantes, o de manufacturas como
armamento y equipos de alta tecnología. En todos esos
casos se paga en divisas un sobreprecio que incide
negativamente sobre la balanza de pagos y que, además,
tiende a la elección de suministradores corruptos con
mínimas garantías ya de calidad, ya de precio, ya de
adecuación a las necesidades reales.
En las operaciones de venta de bienes públicos, si se
percibe comisiones sobre las cuotas reservadas a
compradores extranjeros, los ingresos totales se
aminoran.
Al final, más costes innecesariamente sobreañadidos a
la comunidad: empobrecimiento o lucro cesante.
6. Conclusión. Igual que en las empresas privadas, en el
Estado la corrupción de los administradores tiene un
alto coste que, como ha ocurrido en algún país,
extiende la miseria, y la Hacienda suspenda pagos o libra
con devaluado papel moneda. El perjuicio colectivo que
causa una administración pública corrupta es alto y
general, se roba mucho y a todos.
Desde la perspectiva económica, el peculado no es menos
repudiable que desde la perspectiva moral.
V. CAUSAS DE LA CORRUPCION
1. La subversión de los valores. Hay una cleptomanía
que tratan los psiquiatras como una anormalidad
funcional; pero hay, además, un instinto posesivo o
rapaz en todos los seres vivientes. Para racionalizar tal
tendencia la especie humana ha establecido y regulado el
derecho de propiedad. Esa normativa es objeto de
persuasión pedagógica y de coactiva reglamentación
jurídica.
Los valores se subvierten por la educación y por la ley.
Ejemplos de lo segundo es la antigua legitimación de la
esclavitud o la actual del aborto. Pero en la base de los
comportamientos humanos está la educación moral por el
poderoso motivo de que los seres inteligentes y libres
actuan en función de convicciones y no simplemente de
pautas genéticas. Entre el puritanismo y la permisividad
moral hay una línea continua en la que se sitúan los
educadores y, consiguientemente, los educandos. De que
aquéllos se posicionen en el prototipo de un Catón o en
el de un Petronio -lo estoico o lo hedonista- dependerá
el nivel ético de una sociedad.
Desde el Renacimiento, pero, sobre todo, desde la
Ilustración se ha ido secularizando la sociedad
occidental, concretamente, se ha ido descristianizando.
La religión judeo-cristiana asumió los valores de la
ética tradicional con remotos orígenes y una honda
reelaboración griega. Durante siglos, en Occidente la
moralidad era un hermano siamés de la confesionalidad. A
medida que se fueron debilitando las creencias
dogmáticas, surgió la necesidad de una ética laica,
más exactamente racional. Kant, Hegel y el mismo Comte
son modernos hitos de este esfuerzo teórico. Así se fue
intentando forjar una moral autóctona y no dependiente
de la religión. Algunas minorías, como la
norteamericana, han tenido más éxito que otras, como la
española, en infundir una ética cívica a sus
respectivas sociedades.
Los valores se predicaban desde la escuela y desde el
púlpito; ahora el predominio adoctrinador ha recaido
sobre los medios de comunicación de masas. El juicio
axiológico que estos merecen es negativo. En primer
lugar, se han empleado, de moso más o menos expreso, en
demoler las creencias religiosas y consiguientemente sus
morales anejas con lo que han contribuido al desarme
ético. Y el vacío creado no lo han llenado con valores
ideales, sino con exaltaciones de instintos, incluso
antinaturales. En los últimos años las televisiones
españolas, que son los supremos mentalizadores de la
opinión general, compiten en programas basura donde
antiejemplos éticos presentan los contravalores como lo
divertido, lo habitual y, en definitiva, como lo
«normal». La violencia, la adquisición de riqueza y
poder por cualquier medio, el hedonismo sensorial sin
frontera, y la presentación como ordinario y natural de
lo excepcional y patológico están teniendo efectos
morales demoledores.
Entre la clase dirigente se ha ido generalizando un hondo
temor a ser acusados de retrógrados o intolerantes que
les impide defender los valores y jerarquizarlos y, sobre
todo, repudiar contravalores y subversión. Lo que se
observa es lo contrario, una subasta de ambigüedades,
condescendencias, y aún «comprensiones» cada vez más
dilatadas y difusas. El talante de tales gurus,
generalmente publicistas indocumentados, ha pasado del
llamado progresismo, al permisivismo, y avanza hacia el
nihilismo moral. De momento, han predicado como el único
valor cierto una vaga noción de «democracia» que la
experiencia torna cada día más problemática.
Hay unos círculos responsables de la formación moral
colectiva que son la familia y los educadores y, entre
estos últimos, ocupa un superpoder la televisión. La
masa apenas cambia por sí sola, es «cambiada» por
aquellos cuyas predicaciones le llegan.
Lo valioso es lo digno de ser elegido para vivir conforme
a la razón; no lo determinan las ocasionales apetencias
subjetivas, sino el permanente y objetivo bien de la
especie humana. Así, la solidaridad es un valor, y la
insolidaridad un contravalor. ¿Por qué, a veces, los
configuradores de la opinión pública predican
contravalores? Hay dos explicaciones principales: la
demagogia y el resentimiento.
Suele ser más fácil suscitar rápidas adhesiones
propiciando las pasiones que las razones, y esto explica
que, a fin de vender su imagen o sus textos, haya
políticos y escritores que digan a sus potenciales
clientelas lo que estas quieren escuchar para atenuar sus
sentimientos de culpabilidad o justiciar sus instintos y
flaquezas. Es la caida de la clase dirigente en un
egoísta utilitarismo mercantil de minoritarios
beneficios inmediatos, pero de alto coste general a plazo
medio. Sería una élite que traiciona y explota.
La otra motivación es el resentimiento: aquél cuya vida
registra una baja o nula densidad de valores, en vez de
reconocer su déficit moral, no sólo niega los valores
de los que carece, sino que los contravalores que
practica los presenta como ideales éticos. El
resentimiento de quien ocupa una tribuna pública es el
estado de ánimo más demoledor para una sociedad. Si la
existencia valiosa es vivir según la naturaleza y la
razón, los resentidos predican lo contranatural y lo
irracional para autojustificarse, generalizar su
situación y, en cierto modo, vengarse de los imperativos
éticos y de quien los suscriba. El socialismo real ha
puesto de manifiesto los resultados del resentimiento
como inspirador del Estado.
El rearme moral ha de iniciarse por el ostracismo de los
demagogos y de los resentidos, y ha de fundarse en la
concienciación moral de la clase dirigente. Lo demás se
dará por añadidura.
La causa de la presente anemia moral no es una
indomeñable inercia colectiva, sino la acción de
quienes han ocupado tanto elevados púlpitos de las
sociedades modernas. Sobre ellos recae la responsabilidad
del veloz avance hacia el nihilismo ético. Esto podría
rectificarlo una élite con poder, voluntad de
regeneración, y ejemplaridad personal. La causa no está
en una indefinida Fuenteovejuna, sino en unos cuantos
pervertidores. Son esos pocos los que pueden transformar
un aula en carnaval y el ágora en patio de Monipodio.
Habría que relevarlos si se desea que no consumen su ya
avanzado derribo moral.
2. El laxismo reglamentario. También desde el poder
legislativo se puede contribuir a la extensión de la
corrupción. La multiplicación de los funcionarios de
libre designación tiene menos garantías de capcitación
técnica y moral que su selección pública, competitiva,
meritocrática y estable: los advenedizos ocasionales han
demostrado mayor corruptibilidad que los cuerpos
escalafonados. La ampliación de facultades
discrecionales para que, sin concurso, ciertos cargos
contraten adquisiciones, obras o servicio abre cauces al
fraude. La relajación de la disciplina presupuestaria
permite desviaciones y malversaciones. La supresión de
la intervención para cada pago público debilita el
control. La politización del Tribunal de Cuentas y de
otras instancias jurisdiccionales, incluso el Tribunal
Supremo, crea escandalosas brechas de corrupción impune.
Todas estas desregulaciones normativas suelen ser hechas
so pretexto de agilización funcional y aún de
«democratización»; pero con ellas la Administración
no es más eficaz y, en cambio, tiende a ser menos
honesta. Hay, pues, corrupciones facilitadas por las
llamadas reglamentaciones flexibles y populistas.
VI. EL CONTROL DE LA CORRUPCION
Este es el aspecto más operativo de la cuestión6. Es
obvio que del análisis de las causas se desprenden
«sensu contrario» las medidas enervadoras.
1. La regeneración moral. ¿Cómo se neutraliza la
anemia ética de una sociedad? Mediante el eterno
método, la persuasión por ejemplo y la palabra. En
Occidente, el cristianismo, que ha sido el más poderoso
medio de moralización durante casi dos milenios, logró
llevar el Decálogo y la caridad a latinos, germanos,
eslavos, amerindios, africanos, etc. El instrumento
directo fue la predicación a partir de los templos; pero
esa voz ha perdido energía y, sobre todo, auditorio. Ya
no basta la contribución de las iglesias cristianas para
la regeneración moral de la mayoría de las sociedades
occidentales (otras religiones como la mahometana tiene
más capacidad de penetración en sus respectivos
ámbitos) y se hace necesario complementarla con una
ética laica difundida, de modo a veces expreso y siempre
tácito, por los medios de comunicación de masas. La
condición previa para la consecución de esa meta es que
la minoría intelectual tome conciencia de su alta
responsabilidad moralizadora. Hay se está muy lejos de
tal objetivo puesto que la mayoría de las voces más
escuchadas o leídas y de las imágenes más vistas
exhortan al permisivismo cuando no practican el
degradante efectismo populachero. Esta es la gran
traición de los configuradores de la opinión pública.
Hacen falta Savonarolas sin tonsura.
La sola rectificación de la corrupción administrativa
es menos difícil que una plena regeneración moral
porque se refiere a una faceta de un solo mandamiento: no
robar a la comunidad. Además, ese precepto está en muy
estrecha conexión con el actualísimo e incontestado de
la llamada justicia social: detraer fondos públicos es
la explotación del contribuyente por los más obligados
a servirle. El peculado es una de las manifestaciones
más duras de la injusticia social: el llamado a
redistribuir la riqueza colectiva se la aporpia
maliciosamente y con abuso de la situación que los
robados le han conferido. Este es el raciocinio que
debería repetirse sin tregua en lugar de los
pseudoargumentos exculpatorios que, dichos o insinuados,
van calando en el ciudadano medio hasta convencerle de
que ha de contemporeizar con la corrupción y, en
consecuencia, organizarse para encajarla o usufructuarla.
Este cambio de talante y de orientación requiere un
serio ejercicio espiritual entre pensadores, políticos,
comentaristas y artistas. La campaña tendrían que
iniciarla los filósifos en una convención catártica y
deberían seguirla los columnistas: en vez de guiños de
comprensión o tímidas censuras, descalificaciones sin
paliativos. La indecorosidad suprema de quien ejerce
alguna función pública es la corrupción.
2. La reestructuración legislativa. Todo funcionario
público participa del poder político y sólo la
comunidad está legitimada para atribuirlo. A unos pocos
miembros temporales de la administración pública los
designa mediante instrumentaciones del sufragio popular
(concejales, alcaldes, diputados, etc.); a todos los
demás, técnicamente cualificados y estables, debe
designarlos mediante concurso público de méritos
juzgado por tribunales capaces e independientes.
Despolitizar la administración es depurarla del
amiguismo y del clientelismo, configurarla con criterios
de eficacia profesional y, en último término,
dificultar la corrupción «ab origene». Reduciendo la
digitocracia a un mínimo de mínimos se establece la
primera línea de anticorrupción.
En segundo lugar, la radicalización de la fiscalización
del gasto, desde la asignación de créditos
prespuestarios hasta el último pago. Son numerosos los
niveles de control entre los que destacan los siguientes:
adscripción del gasto a su respectiva consignación
finalista, transparencia en la contratación pública
mediante subasta con límites previamente establecidos a
cualquier revisión y plenas garantías para la eventual
ejecución de las graves penas para los adjudicatarios
que incumplan sus compromisos, certificación
contradictoria de obras, autorización previa para
cualquier libramiento, juicios de residencia periódicos
para los altos funcionarios y control sistemático de sus
declaraciones de patrimonio, creación de servicios de
inspección interna en cada ente administrativo (es
revelador que los escándalos españoles hayan sido
descubiertos por la prensa), dotación de medios al
Tribunal de Cuentas, y sanción administrativa de
destitución definitiva a los funcionarios corruptos
independientemente de sus responsabilidades pecunarias y
meramente penales. En el caso de los políticos,
cualquier grado de corrupción implicaría la
incapacitación vitalicia para desempeñar cargos
públicos.
Contra la corrupción hay que luchar como contra las
epidemias que asolan a las sociedades con la diferencia
de que, en definitiva, la muerte es insoslayable mientras
que el peculado puede erradicarse de las administraciones
mediante el ejemplo, la eficaz inspección y la sanción
rotunda.
«Ambiciona por el mérito, no por el favor»,
prescribía Plauto. Su enjuto verso debería cincelarse
sobre el dintel de los edificios públicos: Virtute
ambire oportet, non favitoribus8.
Gonzalo FERNANDEZ DE LA MORA
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