Mecanismos de
control de la inmigración
El
libro Mecanismos de control de la inmigración. Un
análisis comparativo de las políticas europeas de
inmigración, publicado por Grete Brochmann y Tomas
Hammar (1) (Ed. Berg, Oxford y Nueva York, 1999), es el
resultado de un trabajo de investigación desarrollado en
el Ceifo, el Centro de Investigaciones en Migraciones
Internacionales y Relaciones Etnicas de la Universidad de
Estocolmo. El objeto del estudio ha sido analizar las
políticas y los mecanismos de control de la inmigración
creados por los países europeos en las dos últimas
décadas, periodo de restricciones crecientes hacia la
inmigración, y que ha coincidido con la libertad de
inmigración en el interior de la UE.
Los ocho autores son científicos procedentes de los
campos de la geografía, de la economía, de la
politología y de la sociología, con larga experiencia
en migraciones internacionales. El libro se abre con un
capítulo escrito por la editora Grete Brochmann, que
presenta la inmigración a Europa en un contexto general.
Hay a continuación siete capítulos que analizan de modo
monográfico la situación en Alemania, Francia, Holanda,
Suecia, Noruega, Italia y Hungría, que cierra con un
último capítulo asimismo escrito por la editora
Brochmann, en el que integra las distintas aportaciones,
marca las líneas generales y dibuja las tendencias.
En el primer capítulo, Brochmann resume la situación
europea actual en su marco histórico, que ha pasado
desde una actitud favorecedora de la inmigración hasta
la crisis de 1973, hacia una actitud limitadora desde
1980, muy poco eficaz en un principio, y cada vez más
restrictiva, aunque con éxito parcial, a lo largo de la
década de los noventa. La actual situación de
inmigración en la UE la resume G. Brochmann como sigue:
Alemania es el único gran país de inmigración, con un
flujo promedio cercano a los 900.000 inmigrantes al año
en la primera mitad de la década de los 90. Una gran
parte de estos inmigrantes son étnicamente alemanes que
retornan del Este, donde constituyen una minoría
discriminada después de Stalin. Los restantes países
tienen flujos muy inferiores destacando Francia y Holanda
con unas entradas en torno de las 100.000 personas
anuales en los años 90. El volumen de la población
extranjera residente es máximo en Austria y Alemania,
con un 9% de extranjeros en 1995. Los restantes países
tienen poblaciones extranjeras inferiores: Francia un 6%
en 1993, y Suecia y Holanda un 5% en 1995. Estas cifras
no tienen en cuenta la población naturalizada, que fue,
por ejemplo, de 92.000 personas en Francia en 1995, y de
313.000 personas en Alemania en el citado año. El mismo
capítulo define los mecanismos de control de la
inmigración puestos a punto en los últimos años por
los países europeos y que son los siguientes: 1. Control
externo, que es el que se realiza antes de que el
inmigrante potencial llegue al país receptor, y 2.
Control interno que es el que tiene lugar dentro de las
propias fronteras del país receptor.
El control externo se concreta en las siguientes medidas
principales: visados, vigilancia de fronteras,
responsabilizar a la compañía de transporte de los
pasajeros, legislación contra el tráfico ilegal de
personas, campañas de información en los países y
regiones de emigración y, por último, acuerdos con los
países de tránsito y de origen. Los controles externos
son los preferidos por los países europeos en los
momentos actuales, ya que ofrecen mayores perspectivas de
éxito y son menos perjudiciales para los ciudadanos.
Las medidas principales de control interno son las
siguientes: vigilancia interior, documentación de
identificación personal obligatoria, acceso regulado a
los derechos de los nacionales (trabajo, sanidad,
educación, etc.), multas y sanciones a los empresarios
que empleen trabajadores ilegales, repatriación y
deportación, y, por ultimo, amnistías.
En el segundo capítulo, Dietrich Thranhard analiza el
caso de Alemania, país clave para casi todos los
aspectos de política europea, pero aún más, si cabe,
en inmigración. La política de inmigración alemana ha
estado definida, desde la creación de la República
Federal, por tres factores. El primero es el derecho de
asilo de los refugiados políticos, con el objetivo claro
de acoger a los alemanes del Este. Este principio empezó
a tambalearse con la llegada de emigrantes chilenos en
1973, y sobre todo a partir de su utilización por
inmigrantes del Tercer Mundo en los años 80 y 90. El
segundo factor es el derecho que se concede a todos los
extranjeros de extracción étnica germana a retornar a
Alemania libremente. Este ha sido de muy poca relevancia
hasta la caída del muro de Berlin, pero desde entonces
ha oscilado desde un máximo de 400.000 en 1990, hasta
cifras por debajo de 100.000 a partir de 1998. El tercer
factor ha sido la entrada masiva de mano de obra
extranjera que llevó a Alemania a más de dos millones
de trabajadores desde Turquía y la Europa del Sur entre
1955 y 1973. A esto debe añadirse la libertad de
movimiento de personas dentro de la UE.
Todos los desarrollos recientes han sido en el sentido de
limitar la inmigración procedente del exterior de la UE,
aunque los esfuerzos hayan sido en gran medida
infructuosos. La primera vía de inmigración, a saber,
el asilo político o humanitario, ha sido prácticamente
eliminada con tan sólo 14.000 concesiones de asilo en
l996. La segunda vía, la inmigración de germanos, se ha
limitado considerablemente, situándose por debajo de
100.000 personas al año desde 1998. La tercera fuente de
inmigración, los trabajadores del Sur de Europa, está
actualmente limitada a Turquía, dado el desarrollo
económico del resto de la zona. El caso de Turquía es
muy especial, ya que, con más de 2.000.000 de
inmigrantes, es, con mucha diferencia, el primer país de
inmigración a Alemania. El gobierno alemán ha
establecido numerosas medidas para limitar el crecimiento
de este colectivo, pero ha encontrado serios problemas
para su puesta en práctica: peticiones de reunificación
familiar, derechos especiales reconocidos a Turquía por
el Tratado de Asociación con la UE, que han sido
interpretados con generosidad por el Tribunal europeo, la
existencia de un amplio mercado de trabajo paralegal, y
la extensa red de turcos en Alemania que facilitan el
acceso de sus parientes y conocidos.
El tercer capítulo analiza el caso francés. En Francia,
la independencia de Argelia en 1962 cambió radicalmente
el flujo de inmigrantes, al ser sustituida la
inmigración anterior, procedente de Italia y España,
por la de los países del Magreb. Entre los años 1968 y
1973 se alcanzó la cifra más alta de inmigración,
340.000 personas al año, y desde entonces el Estado
francés ha luchado por limitarla, con resultados muy
lentos: 200.000 inmigrantes anuales en los años 1974-80,
160.000 anuales en 1981-87, 120.000 anuales en 1988-92, y
90.000 al año en 1993-95. Sólo la reunificación
familiar superaba los 50.000 inmigrantes en 1980, dando
esta cifra una idea de la dificultad del proceso de
reducción. Desde 1975 los extranjeros se han
estabilizado en torno al 7,5% de la población, ya que el
porcentaje se frena con las concesiones de nacionalidad y
con el crecimiento global de la población francesa.
Las políticas francesas de inmigración se han
endurecido considerablemente en los últimos veinte años
y, en particular, desde que el Frente Nacional de Le Pen
ganara su primera elección municipal en 1984. Dicho
endurecimiento se ha manifestado desde los controles
externos -visados- impuestos en los 70, pasando por las
reglamentaciones del mercado de trabajo en los 80, la
limitación de los derechos de los inmigrantes (Leyes
Pasqua y Debré) y, finalmente, el cambio de la Ley que
regula el acceso a la nacionalidad (Leyes Pasqua) en los
90. Sin embargo, a pesar de estos cambios legislativos,
el número de inmigrantes legales se ha mantenido en
torno a los 100.000 anuales en los últimos años, y
todos los indicios apuntan hacia un incremento importante
de los ilegales, ya que, por ejemplo, el número de
detenciones aumentó un 37% entre 1993 y 1996.
El cuarto capítulo, escrito por Rainer Bauböick,
analiza el caso austriaco. Este país es un ejemplo muy
especial en el contexto europeo por dos razones
indudablemente interconectadas: tiene la máxima
proporción de población inmigrante de Europa, y un
partido, el FPÖ de Haider, que ha alcanzado el poder
centrando su campaña en la reducción de la
inmigración. Es asimismo un caso especial, ya que ha
conseguido aplicar una política de control de la
inmigración con éxito. El medio utilizado ha sido la
ley de junio de 1997, que regula la inmigración y el
control de residencia, que introdujo un cambio clave, un
contingente fijo de nuevos permisos de residencia, fijado
en 18.400 para 1997 y que se redujo a la mitad en 1998,
sólo 8.600. Dicho contingente incluye todas las fuentes
de inmigración como, por ejemplo, la reunificación
familiar, los permisos para estudiantes extranjeros y los
trabajadores con capacidades especiales no existentes en
Austria.
El caso de Austria es paradigmático, ya que es el mejor
ejemplo de lo difícil que resulta, en un país europeo
actual, frenar la inmigración. En efecto, los
extranjeros de primera generación (aquellos nacidos
fuera de Austria) son el 16% de la población, en la
actualidad la cifra más alta en Europa. Adicionalmente,
la inmigracion ha sido el tema estelar de la política
austriaca desde 1990; y uno de los partidos más
relevantes de la escena austriaca, el FPÖ de Jörg
Haider, ha centrado últimamente su campaña en el
control de la inmigración. A pesar de estos tres
factores, hasta l997 no ha sido posible articular una
política eficaz de freno a la inmigración. Es muy
significativo que la ciudadanía austriaca haya
coinsiderado dicho paso como insuficiente, y haya llevado
al poder al FPÖ cuando la polítia de inmigración cero
ya estaba teóricamente establecida.
Los capítulos sobre Holanda, Suecia, Noruega y Hungría
no son de relevancia para el lector español, y por ello
presentaremos tan sólo algunas anécdotas. La nota más
pintoresca se refiere a Holanda, que en l975 creó el
mecanismo de aparente control de la inmigracion más
original del que se tiene noticia: conceder la
independencia al Surinam, acompañada de una importante
ayuda económica, como forma de frenar la inmigracion de
"holandeses nacidos en Surinam" eufemismo para
designar a los aborígenes de Surinam, ya que en 1954
Holanda concedió a los mismos la nacionalidad holandesa.
A pesar de ello, el flujo no dejó de crecer hasta
alcanzar el máximo hacia finales de los 90. A
consecuencia de ello, los surinameses de origen no
aparecen en las estadísticas como inmigrantes, sino como
holandeses con residencia en el extranjero y que se
repatrían. Si dicha anomalía estadística se
corrigiera, la cifra oficial de inmigrantes se doblaría.
Tanto Suecia como Noruega tienen una población
inmigrante media del orden del 5% de la población, y la
mayor parte de la misma, 40% procede de la propia UE. A
pesar de ello ambos países introdujeron mecanismos de
control en los años 70 (Suecia en 1972 y Noruega en
l975), que se hicieron progresivamente más restrictivos
hasta llegar a la Ley de Extranjería sueca de l989 y la
Ley de Inmigración noruega de l99l, que incorporan
prácticamente todos los mecanismos de control conocidos,
tanto externos como internos. En el caso de Noruega,
Brochmann se lamenta de que "el gobierno noruego se
haya colocado en la posición más restrictiva de los
países occidentales europeos en lo que se refiere a la
mayoría de los elementos de control". Este cambio
legislativo se ha debido en gran parte a la presión
generada por partidos políticos que han centrado sus
campañas en la paralización de la inmigración. En
Suecia, país tradicionalmente abierto a los refugiados
políticos, el punto de inflexión se produjo como
consecuencia del referéndum local celebrado en la
pequeña villa de Sjobo en l987, en el que el 65% de sus
habitantes votó contra la admisión de refugiados en la
localidad. Tres años después se creó el partido Nueva
Democracia, que se centró en las limitaciones a la
inmigración, consiguió el 8% de los votos en las
elecciones de 1991, y forzó a los restantes partidos a
adoptar una línea antiinmigratoria muy restrictiva.
En el caso de Noruega, el partido del Progreso ha
centrado en los últimos diez años sus campañas en la
lucha contra la inmigración, hasta el punto de que el
42% de sus votantes consideró, en las elecciones de
1993, que la inmigración era la cuestión más
importante de la campaña. Dicho partido ha pasado de
representar menos del 4% del electorado en 1985, a más
del 15% en las elecciones parlamentarias de 1997. Por
otra parte, es también muy significativo señalar que en
una sociedad postindustrial como la noruega, apenas
existe demanda de trabajo legal para los inmigrantes del
Tercer Mundo, dadas sus características -escasa o nula
formacion, desconocimiento de la sociedad y de la
lengua-. Este dato viene avalado por una encuesta
realizada en Oslo en 1995, que reveló que casi el 50% de
los refugiados legalizados vivían no de su trabajo, sino
de transferencias del sistema público, (welfare).
El capítulo sobre Italia se debe a Giuseppe Sciortino, y
nos presenta la transición de un país tradicionalmente
emigrante, que en pocos años ha intentado instaurar una
política restrictiva de inmigración. Este capítulo
será resumido con mayor detalle que los restantes, dadas
las similitudes que presenta con el caso español. El
flujo de inmigración empezó en Italia a partir del
inicio de los 70, pero hasta 1980 la atención pública y
administrativa a este nuevo fenómeno fue nula. A partir
del inicio de los 80 la inmigración apareció como tema
de opinión, pero la primera ley de inmigración no fue
dictada hasta 1986, coincidiendo con la segunda amnistía
a los inmigrantes ilegales (la primera tuvo lugar en
1982). El resultado de esta primera ley fue muy escaso,
ya que el flujo de inmigración, mayoritariamente ilegal,
alcanzó su máximo entre los años 1982 y 1990, con un
gran impacto en el mercado de trabajo informal. En 1990
se dictó una nueva ley, conocida como Ley Martelli,
acompañada de la tercera amnistía a los inmigrantes
ilegales. Esta nueva ley estableció un sistema muy
estricto de controles externos, incluyendo un contingente
anual máximo y un sistema de visados. Consiguió reducir
el número de inmigrantes legales, y existen claros
indicios de que dificultó el ingreso de los ilegales, ya
que las tarifas cobradas por las mafias dedicadas a este
tráfico subieron de modo considerable. A pesar de las
dificultades, el número de inmigrantes ilegales se
mantuvo en cifras similares a las de los años
anteriores. En 1995 se dictó un nuevo decreto, conocido
como Decreto Dini, con una nueva amnistía a los
inmigrantes ilegales (legalizó a 248.000 personas); su
objeto era reforzar la capacidad del Estado para rechazar
y expulsar inmigrantes. Este decreto resultó inútil en
la práctica, ya que numerosos artículos fueron anulados
por ser claramente anticonstitucionales, y algunas de sus
disposiciones fueron frenadas por los Tribunales. En 1998
se aprobó una nueva Ley de inmigración para cumplir con
los requisitos de Schengen, aunque sus resultados no se
conocen todavía. En resumen, cuatro amnistías en poco
más de diez años, forzadas por el volumen del trabajo
ilegal, que minaba la competitividad de las empresas
legales, incentivándolas a entrar a su vez en el
circuito informal.
El mayor éxito de la política de inmigracion italiana
ha sido el acuerdo con Albania de 1991, que ha permitido
obtener una cooperacion de las autoridades de ese país
para frenar la inmigración ilegal. En contrapartida,
Italia lanzó un programa de ayuda a Albania por importe
de 150 millones de dólares, y ha apoyado eficazmente la
asistencia económica de la UE a Albania. La cooperación
albanesa ha permitido a la marina italiana penetrar en el
interior de las aguas territoriales albanesas, detectando
y deteniendo las embarcaciones con inmigrantes
prácticamente en el momento de su partida, lo cual ha
sido esencial para superar la crisis de refugiados de
1997. Otro elemento de gran relevancia ha sido la
decisión de que las Fuerzas Armadas (el Ejército y la
Marina) participaran en las tareas de sellado de
fronteras. Tanto el reforzamiento de personal como la
utilización de medios sofisticados han permitido mejorar
muy claramente la eficiencia de dichas tareas.
En lo que se refiere a la posición de los partidos en
relación con la inmigración, cabe destacar que Italia
ha sufrido la mayor convulsión de Europa Occidental en
la última década, con la desaparición de sus dos
grandes partidos y de la mayor parte de la clase
política. No está claro el papel que la presión de los
dos nuevos partidos claramente contrarios a la
inmigración, que son la Liga Norte y la Alianza
Nacional, ha tenido en este proceso.
En resumen, Italia ha realizado grandes esfuerzos para
controlar la inmigracion durante los ultimos quince
años, pero los éxitos obtenidos han sido parciales,
como muestran las cuatro amnistías que se han llevado a
efecto. Dada la estructura "informal", tanto de
la sociedad como de la administración italianas, no ha
sido posible poner en marcha un mecanismo eficiente de
control de la inmigración, excepto el acuerdo con
Albania y la participación de las Fuerzas Armadas en la
vigilancia de las fronteras.
El último capítulo, que extracta los principales
resultados del estudio, se debe a la editora G.
Brochmann. Las conclusiones principales son las
siguientes: l.Todos los países de Europa Occidental
desean limitar y limitan la inmigracion de fuera de la
OCDE. 2. La experiencia de un país en el control de la
inmigración es clave para su eficiencia.
3. Los flujos de inmigración tradicionales tienen
tendencia a autoalimentarse. 4. El mercado de trabajo
legal tiene una relevancia menor como atractivo para los
inmigrantes, debido a la escasa demanda de trabajadores
con poca o nula formación. 5. El mercado de trabajo
ilegal es el principal factor de atracción de
inmigrantes. 6. El control más eficaz es el que reúne
las características de externo y preventivo. Ello se
traduce en un control de la inmigración en origen,
reduciendo los incentivos para emigrar. 7. Los mayores
flujos de inmigracion en la Europa actual están
relacionados con movimientos de personas que acuden a un
país de características étnicas o religiosas comunes
(casos de Alemania y Hungría). 8. Un acuerdo global
entre la UE y el Magreb debiera estar basado en
concesiones comerciales y económicas, compensadas por un
control estricto de la inmigración. 9. El Acuerdo de
Schengen será la base para la futura política de
inmigración europea. Todos los países participantes en
Schengen quieren reducir la tasa de inmigración ilegal.
10. La crisis de Bosnia ha sido un factor capital para
hacer más restrictiva la política europea de asilo. 11.
La eficacia de la política de inmigración hasta la
fecha ha dependido más de la capacidad para supervisar
el mercado de trabajo que del control de las fronteras.
Es imposible controlar los inmigrantes ilegales sin
atacar aspectos estructurales del mercado de trabajo,
incluyendo controles de identidad y sanciones contra los
empleadores ilegales. 12. La economía sumergida y la
inmigración ilegal se refuerzan mútuamente.
13. A pesar del desempleo, existen sectores en la
economía europea que parecen tener carencia de
trabajadores, tanto de temporada como permanentes. Dichos
sectores son: agricultura, hostelería, construcción,
pequeñas empresas subcontratistas, y mantenimiento y
limpieza. Al menos tres Estados europeos (Alemania,
Francia e Italia) intentan a través de esquemas tales
como contratos de temporada y cuotas, dar flexibilidad al
mercado de trabajo, en tanto que se mantiene una
política de inmigración restrictiva. 14. En
prácticamente todos los paises estudiados, el control de
la inmigración se ha politizado recientemente. Partidos
populistas han obtenido éxitos inesperados, haciendo
campañas antiinmigratorias y criticando acerbamente las
políticas inmigratorias de sus países. Los partidos
tradicionales han incorporado a sus propias campañas
elementos substanciales de la argumentación de los
nuevos partidos populistas, ofreciendo parar la
inmigración y aplicar políticas más restrictivas. El
clima general se ha movido hacia el proteccionismo y el
nacionalismo, y no sólo los partidos conservadores, sino
tambien los socialistas favorecen posiciones de fuerza.
15. El proceso de armonización de las políticas de
inmigración que se observa en la Europa de nuestros
días puede definirse como de "convergencia
condicionada".
En resumen, un libro donde ocho expertos analizan la
política realizada en este campo por los gobiernos
europeos en los últimos treinta años, y las medidas que
han adoptado para intentar controlar el flujo de
inmigrantes del Tercer Mundo. España no aparece
mencionada, excepto de modo ocasional, pero las
enseñanzas que podemos obtener de la experiencia
acumulada por otros países europeos son muy grandes.
Nuestra situación actual es similar a la de Italia en
1985, después de la primera amnistía, con una Ley de
inmigración en curso de reforma, pero sin que las
medidas estructurales necesarias para regular el flujo de
ilegales (participación de las Fuerzas Armadas en el
control de fronteras, tratados con los países de
emigración, inspecciones laborales, etc.) hayan empezado
ni tan siquiera a debatirse.
En España todavía es tiempo para no llegar demasiado
tarde.
Notas
1 Brochman, G. y Hammar, T.: Mechanisms of inmigration
control, ed. Berg, Oxford y Nueva York 1999, 342 págs.
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