Razón Española, nº 103; Mecanismos de control de la inmigración

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Mecanismos de control de la inmigración

Por C. Fernández de la Mora y Varela

Informe sobre los textos de historia de enseñanza media indice Unidad retórica

Mecanismos de control de la inmigración

El libro Mecanismos de control de la inmigración. Un análisis comparativo de las políticas europeas de inmigración, publicado por Grete Brochmann y Tomas Hammar (1) (Ed. Berg, Oxford y Nueva York, 1999), es el resultado de un trabajo de investigación desarrollado en el Ceifo, el Centro de Investigaciones en Migraciones Internacionales y Relaciones Etnicas de la Universidad de Estocolmo. El objeto del estudio ha sido analizar las políticas y los mecanismos de control de la inmigración creados por los países europeos en las dos últimas décadas, periodo de restricciones crecientes hacia la inmigración, y que ha coincidido con la libertad de inmigración en el interior de la UE.

Los ocho autores son científicos procedentes de los campos de la geografía, de la economía, de la politología y de la sociología, con larga experiencia en migraciones internacionales. El libro se abre con un capítulo escrito por la editora Grete Brochmann, que presenta la inmigración a Europa en un contexto general. Hay a continuación siete capítulos que analizan de modo monográfico la situación en Alemania, Francia, Holanda, Suecia, Noruega, Italia y Hungría, que cierra con un último capítulo asimismo escrito por la editora Brochmann, en el que integra las distintas aportaciones, marca las líneas generales y dibuja las tendencias.

En el primer capítulo, Brochmann resume la situación europea actual en su marco histórico, que ha pasado desde una actitud favorecedora de la inmigración hasta la crisis de 1973, hacia una actitud limitadora desde 1980, muy poco eficaz en un principio, y cada vez más restrictiva, aunque con éxito parcial, a lo largo de la década de los noventa. La actual situación de inmigración en la UE la resume G. Brochmann como sigue:

Alemania es el único gran país de inmigración, con un flujo promedio cercano a los 900.000 inmigrantes al año en la primera mitad de la década de los 90. Una gran parte de estos inmigrantes son étnicamente alemanes que retornan del Este, donde constituyen una minoría discriminada después de Stalin. Los restantes países tienen flujos muy inferiores destacando Francia y Holanda con unas entradas en torno de las 100.000 personas anuales en los años 90. El volumen de la población extranjera residente es máximo en Austria y Alemania, con un 9% de extranjeros en 1995. Los restantes países tienen poblaciones extranjeras inferiores: Francia un 6% en 1993, y Suecia y Holanda un 5% en 1995. Estas cifras no tienen en cuenta la población naturalizada, que fue, por ejemplo, de 92.000 personas en Francia en 1995, y de 313.000 personas en Alemania en el citado año. El mismo capítulo define los mecanismos de control de la inmigración puestos a punto en los últimos años por los países europeos y que son los siguientes: 1. Control externo, que es el que se realiza antes de que el inmigrante potencial llegue al país receptor, y 2. Control interno que es el que tiene lugar dentro de las propias fronteras del país receptor.

El control externo se concreta en las siguientes medidas principales: visados, vigilancia de fronteras, responsabilizar a la compañía de transporte de los pasajeros, legislación contra el tráfico ilegal de personas, campañas de información en los países y regiones de emigración y, por último, acuerdos con los países de tránsito y de origen. Los controles externos son los preferidos por los países europeos en los momentos actuales, ya que ofrecen mayores perspectivas de éxito y son menos perjudiciales para los ciudadanos.

Las medidas principales de control interno son las siguientes: vigilancia interior, documentación de identificación personal obligatoria, acceso regulado a los derechos de los nacionales (trabajo, sanidad, educación, etc.), multas y sanciones a los empresarios que empleen trabajadores ilegales, repatriación y deportación, y, por ultimo, amnistías.

En el segundo capítulo, Dietrich Thranhard analiza el caso de Alemania, país clave para casi todos los aspectos de política europea, pero aún más, si cabe, en inmigración. La política de inmigración alemana ha estado definida, desde la creación de la República Federal, por tres factores. El primero es el derecho de asilo de los refugiados políticos, con el objetivo claro de acoger a los alemanes del Este. Este principio empezó a tambalearse con la llegada de emigrantes chilenos en 1973, y sobre todo a partir de su utilización por inmigrantes del Tercer Mundo en los años 80 y 90. El segundo factor es el derecho que se concede a todos los extranjeros de extracción étnica germana a retornar a Alemania libremente. Este ha sido de muy poca relevancia hasta la caída del muro de Berlin, pero desde entonces ha oscilado desde un máximo de 400.000 en 1990, hasta cifras por debajo de 100.000 a partir de 1998. El tercer factor ha sido la entrada masiva de mano de obra extranjera que llevó a Alemania a más de dos millones de trabajadores desde Turquía y la Europa del Sur entre 1955 y 1973. A esto debe añadirse la libertad de movimiento de personas dentro de la UE.

Todos los desarrollos recientes han sido en el sentido de limitar la inmigración procedente del exterior de la UE, aunque los esfuerzos hayan sido en gran medida infructuosos. La primera vía de inmigración, a saber, el asilo político o humanitario, ha sido prácticamente eliminada con tan sólo 14.000 concesiones de asilo en l996. La segunda vía, la inmigración de germanos, se ha limitado considerablemente, situándose por debajo de 100.000 personas al año desde 1998. La tercera fuente de inmigración, los trabajadores del Sur de Europa, está actualmente limitada a Turquía, dado el desarrollo económico del resto de la zona. El caso de Turquía es muy especial, ya que, con más de 2.000.000 de inmigrantes, es, con mucha diferencia, el primer país de inmigración a Alemania. El gobierno alemán ha establecido numerosas medidas para limitar el crecimiento de este colectivo, pero ha encontrado serios problemas para su puesta en práctica: peticiones de reunificación familiar, derechos especiales reconocidos a Turquía por el Tratado de Asociación con la UE, que han sido interpretados con generosidad por el Tribunal europeo, la existencia de un amplio mercado de trabajo paralegal, y la extensa red de turcos en Alemania que facilitan el acceso de sus parientes y conocidos.

El tercer capítulo analiza el caso francés. En Francia, la independencia de Argelia en 1962 cambió radicalmente el flujo de inmigrantes, al ser sustituida la inmigración anterior, procedente de Italia y España, por la de los países del Magreb. Entre los años 1968 y 1973 se alcanzó la cifra más alta de inmigración, 340.000 personas al año, y desde entonces el Estado francés ha luchado por limitarla, con resultados muy lentos: 200.000 inmigrantes anuales en los años 1974-80, 160.000 anuales en 1981-87, 120.000 anuales en 1988-92, y 90.000 al año en 1993-95. Sólo la reunificación familiar superaba los 50.000 inmigrantes en 1980, dando esta cifra una idea de la dificultad del proceso de reducción. Desde 1975 los extranjeros se han estabilizado en torno al 7,5% de la población, ya que el porcentaje se frena con las concesiones de nacionalidad y con el crecimiento global de la población francesa.

Las políticas francesas de inmigración se han endurecido considerablemente en los últimos veinte años y, en particular, desde que el Frente Nacional de Le Pen ganara su primera elección municipal en 1984. Dicho endurecimiento se ha manifestado desde los controles externos -visados- impuestos en los 70, pasando por las reglamentaciones del mercado de trabajo en los 80, la limitación de los derechos de los inmigrantes (Leyes Pasqua y Debré) y, finalmente, el cambio de la Ley que regula el acceso a la nacionalidad (Leyes Pasqua) en los 90. Sin embargo, a pesar de estos cambios legislativos, el número de inmigrantes legales se ha mantenido en torno a los 100.000 anuales en los últimos años, y todos los indicios apuntan hacia un incremento importante de los ilegales, ya que, por ejemplo, el número de detenciones aumentó un 37% entre 1993 y 1996.

El cuarto capítulo, escrito por Rainer Bauböick, analiza el caso austriaco. Este país es un ejemplo muy especial en el contexto europeo por dos razones indudablemente interconectadas: tiene la máxima proporción de población inmigrante de Europa, y un partido, el FPÖ de Haider, que ha alcanzado el poder centrando su campaña en la reducción de la inmigración. Es asimismo un caso especial, ya que ha conseguido aplicar una política de control de la inmigración con éxito. El medio utilizado ha sido la ley de junio de 1997, que regula la inmigración y el control de residencia, que introdujo un cambio clave, un contingente fijo de nuevos permisos de residencia, fijado en 18.400 para 1997 y que se redujo a la mitad en 1998, sólo 8.600. Dicho contingente incluye todas las fuentes de inmigración como, por ejemplo, la reunificación familiar, los permisos para estudiantes extranjeros y los trabajadores con capacidades especiales no existentes en Austria.

El caso de Austria es paradigmático, ya que es el mejor ejemplo de lo difícil que resulta, en un país europeo actual, frenar la inmigración. En efecto, los extranjeros de primera generación (aquellos nacidos fuera de Austria) son el 16% de la población, en la actualidad la cifra más alta en Europa. Adicionalmente, la inmigracion ha sido el tema estelar de la política austriaca desde 1990; y uno de los partidos más relevantes de la escena austriaca, el FPÖ de Jörg Haider, ha centrado últimamente su campaña en el control de la inmigración. A pesar de estos tres factores, hasta l997 no ha sido posible articular una política eficaz de freno a la inmigración. Es muy significativo que la ciudadanía austriaca haya coinsiderado dicho paso como insuficiente, y haya llevado al poder al FPÖ cuando la polítia de inmigración cero ya estaba teóricamente establecida.

Los capítulos sobre Holanda, Suecia, Noruega y Hungría no son de relevancia para el lector español, y por ello presentaremos tan sólo algunas anécdotas. La nota más pintoresca se refiere a Holanda, que en l975 creó el mecanismo de aparente control de la inmigracion más original del que se tiene noticia: conceder la independencia al Surinam, acompañada de una importante ayuda económica, como forma de frenar la inmigracion de "holandeses nacidos en Surinam" eufemismo para designar a los aborígenes de Surinam, ya que en 1954 Holanda concedió a los mismos la nacionalidad holandesa. A pesar de ello, el flujo no dejó de crecer hasta alcanzar el máximo hacia finales de los 90. A consecuencia de ello, los surinameses de origen no aparecen en las estadísticas como inmigrantes, sino como holandeses con residencia en el extranjero y que se repatrían. Si dicha anomalía estadística se corrigiera, la cifra oficial de inmigrantes se doblaría.

Tanto Suecia como Noruega tienen una población inmigrante media del orden del 5% de la población, y la mayor parte de la misma, 40% procede de la propia UE. A pesar de ello ambos países introdujeron mecanismos de control en los años 70 (Suecia en 1972 y Noruega en l975), que se hicieron progresivamente más restrictivos hasta llegar a la Ley de Extranjería sueca de l989 y la Ley de Inmigración noruega de l99l, que incorporan prácticamente todos los mecanismos de control conocidos, tanto externos como internos. En el caso de Noruega, Brochmann se lamenta de que "el gobierno noruego se haya colocado en la posición más restrictiva de los países occidentales europeos en lo que se refiere a la mayoría de los elementos de control". Este cambio legislativo se ha debido en gran parte a la presión generada por partidos políticos que han centrado sus campañas en la paralización de la inmigración. En Suecia, país tradicionalmente abierto a los refugiados políticos, el punto de inflexión se produjo como consecuencia del referéndum local celebrado en la pequeña villa de Sjobo en l987, en el que el 65% de sus habitantes votó contra la admisión de refugiados en la localidad. Tres años después se creó el partido Nueva Democracia, que se centró en las limitaciones a la inmigración, consiguió el 8% de los votos en las elecciones de 1991, y forzó a los restantes partidos a adoptar una línea antiinmigratoria muy restrictiva.

En el caso de Noruega, el partido del Progreso ha centrado en los últimos diez años sus campañas en la lucha contra la inmigración, hasta el punto de que el 42% de sus votantes consideró, en las elecciones de 1993, que la inmigración era la cuestión más importante de la campaña. Dicho partido ha pasado de representar menos del 4% del electorado en 1985, a más del 15% en las elecciones parlamentarias de 1997. Por otra parte, es también muy significativo señalar que en una sociedad postindustrial como la noruega, apenas existe demanda de trabajo legal para los inmigrantes del Tercer Mundo, dadas sus características -escasa o nula formacion, desconocimiento de la sociedad y de la lengua-. Este dato viene avalado por una encuesta realizada en Oslo en 1995, que reveló que casi el 50% de los refugiados legalizados vivían no de su trabajo, sino de transferencias del sistema público, (welfare).

El capítulo sobre Italia se debe a Giuseppe Sciortino, y nos presenta la transición de un país tradicionalmente emigrante, que en pocos años ha intentado instaurar una política restrictiva de inmigración. Este capítulo será resumido con mayor detalle que los restantes, dadas las similitudes que presenta con el caso español. El flujo de inmigración empezó en Italia a partir del inicio de los 70, pero hasta 1980 la atención pública y administrativa a este nuevo fenómeno fue nula. A partir del inicio de los 80 la inmigración apareció como tema de opinión, pero la primera ley de inmigración no fue dictada hasta 1986, coincidiendo con la segunda amnistía a los inmigrantes ilegales (la primera tuvo lugar en 1982). El resultado de esta primera ley fue muy escaso, ya que el flujo de inmigración, mayoritariamente ilegal, alcanzó su máximo entre los años 1982 y 1990, con un gran impacto en el mercado de trabajo informal. En 1990 se dictó una nueva ley, conocida como Ley Martelli, acompañada de la tercera amnistía a los inmigrantes ilegales. Esta nueva ley estableció un sistema muy estricto de controles externos, incluyendo un contingente anual máximo y un sistema de visados. Consiguió reducir el número de inmigrantes legales, y existen claros indicios de que dificultó el ingreso de los ilegales, ya que las tarifas cobradas por las mafias dedicadas a este tráfico subieron de modo considerable. A pesar de las dificultades, el número de inmigrantes ilegales se mantuvo en cifras similares a las de los años anteriores. En 1995 se dictó un nuevo decreto, conocido como Decreto Dini, con una nueva amnistía a los inmigrantes ilegales (legalizó a 248.000 personas); su objeto era reforzar la capacidad del Estado para rechazar y expulsar inmigrantes. Este decreto resultó inútil en la práctica, ya que numerosos artículos fueron anulados por ser claramente anticonstitucionales, y algunas de sus disposiciones fueron frenadas por los Tribunales. En 1998 se aprobó una nueva Ley de inmigración para cumplir con los requisitos de Schengen, aunque sus resultados no se conocen todavía. En resumen, cuatro amnistías en poco más de diez años, forzadas por el volumen del trabajo ilegal, que minaba la competitividad de las empresas legales, incentivándolas a entrar a su vez en el circuito informal.

El mayor éxito de la política de inmigracion italiana ha sido el acuerdo con Albania de 1991, que ha permitido obtener una cooperacion de las autoridades de ese país para frenar la inmigración ilegal. En contrapartida, Italia lanzó un programa de ayuda a Albania por importe de 150 millones de dólares, y ha apoyado eficazmente la asistencia económica de la UE a Albania. La cooperación albanesa ha permitido a la marina italiana penetrar en el interior de las aguas territoriales albanesas, detectando y deteniendo las embarcaciones con inmigrantes prácticamente en el momento de su partida, lo cual ha sido esencial para superar la crisis de refugiados de 1997. Otro elemento de gran relevancia ha sido la decisión de que las Fuerzas Armadas (el Ejército y la Marina) participaran en las tareas de sellado de fronteras. Tanto el reforzamiento de personal como la utilización de medios sofisticados han permitido mejorar muy claramente la eficiencia de dichas tareas.

En lo que se refiere a la posición de los partidos en relación con la inmigración, cabe destacar que Italia ha sufrido la mayor convulsión de Europa Occidental en la última década, con la desaparición de sus dos grandes partidos y de la mayor parte de la clase política. No está claro el papel que la presión de los dos nuevos partidos claramente contrarios a la inmigración, que son la Liga Norte y la Alianza Nacional, ha tenido en este proceso.

En resumen, Italia ha realizado grandes esfuerzos para controlar la inmigracion durante los ultimos quince años, pero los éxitos obtenidos han sido parciales, como muestran las cuatro amnistías que se han llevado a efecto. Dada la estructura "informal", tanto de la sociedad como de la administración italianas, no ha sido posible poner en marcha un mecanismo eficiente de control de la inmigración, excepto el acuerdo con Albania y la participación de las Fuerzas Armadas en la vigilancia de las fronteras.

El último capítulo, que extracta los principales resultados del estudio, se debe a la editora G. Brochmann. Las conclusiones principales son las siguientes: l.Todos los países de Europa Occidental desean limitar y limitan la inmigracion de fuera de la OCDE. 2. La experiencia de un país en el control de la inmigración es clave para su eficiencia.
3. Los flujos de inmigración tradicionales tienen tendencia a autoalimentarse. 4. El mercado de trabajo legal tiene una relevancia menor como atractivo para los inmigrantes, debido a la escasa demanda de trabajadores con poca o nula formación. 5. El mercado de trabajo ilegal es el principal factor de atracción de inmigrantes. 6. El control más eficaz es el que reúne las características de externo y preventivo. Ello se traduce en un control de la inmigración en origen, reduciendo los incentivos para emigrar. 7. Los mayores flujos de inmigracion en la Europa actual están relacionados con movimientos de personas que acuden a un país de características étnicas o religiosas comunes (casos de Alemania y Hungría). 8. Un acuerdo global entre la UE y el Magreb debiera estar basado en concesiones comerciales y económicas, compensadas por un control estricto de la inmigración. 9. El Acuerdo de Schengen será la base para la futura política de inmigración europea. Todos los países participantes en Schengen quieren reducir la tasa de inmigración ilegal. 10. La crisis de Bosnia ha sido un factor capital para hacer más restrictiva la política europea de asilo. 11. La eficacia de la política de inmigración hasta la fecha ha dependido más de la capacidad para supervisar el mercado de trabajo que del control de las fronteras. Es imposible controlar los inmigrantes ilegales sin atacar aspectos estructurales del mercado de trabajo, incluyendo controles de identidad y sanciones contra los empleadores ilegales. 12. La economía sumergida y la inmigración ilegal se refuerzan mútuamente.
13. A pesar del desempleo, existen sectores en la economía europea que parecen tener carencia de trabajadores, tanto de temporada como permanentes. Dichos sectores son: agricultura, hostelería, construcción, pequeñas empresas subcontratistas, y mantenimiento y limpieza. Al menos tres Estados europeos (Alemania, Francia e Italia) intentan a través de esquemas tales como contratos de temporada y cuotas, dar flexibilidad al mercado de trabajo, en tanto que se mantiene una política de inmigración restrictiva. 14. En prácticamente todos los paises estudiados, el control de la inmigración se ha politizado recientemente. Partidos populistas han obtenido éxitos inesperados, haciendo campañas antiinmigratorias y criticando acerbamente las políticas inmigratorias de sus países. Los partidos tradicionales han incorporado a sus propias campañas elementos substanciales de la argumentación de los nuevos partidos populistas, ofreciendo parar la inmigración y aplicar políticas más restrictivas. El clima general se ha movido hacia el proteccionismo y el nacionalismo, y no sólo los partidos conservadores, sino tambien los socialistas favorecen posiciones de fuerza. 15. El proceso de armonización de las políticas de inmigración que se observa en la Europa de nuestros días puede definirse como de "convergencia condicionada".

En resumen, un libro donde ocho expertos analizan la política realizada en este campo por los gobiernos europeos en los últimos treinta años, y las medidas que han adoptado para intentar controlar el flujo de inmigrantes del Tercer Mundo. España no aparece mencionada, excepto de modo ocasional, pero las enseñanzas que podemos obtener de la experiencia acumulada por otros países europeos son muy grandes. Nuestra situación actual es similar a la de Italia en 1985, después de la primera amnistía, con una Ley de inmigración en curso de reforma, pero sin que las medidas estructurales necesarias para regular el flujo de ilegales (participación de las Fuerzas Armadas en el control de fronteras, tratados con los países de emigración, inspecciones laborales, etc.) hayan empezado ni tan siquiera a debatirse.

En España todavía es tiempo para no llegar demasiado tarde.

Notas

1 Brochman, G. y Hammar, T.: Mechanisms of inmigration control, ed. Berg, Oxford y Nueva York 1999, 342 págs.



 

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